Dictamen de la Procuración General: A fs. 16/22 se presenta el doctor José María García ante V.E. en su carácter de letrado apoderado de la Caja de Previsión Social para Profesionales de la Ingeniería de la Provincia de Buenos Aires. Plantea la inconstitucionalidad del art. 17 de la ley 10. 149 que instituye el sometimiento a arbitraje obligatorio por ante la Subsecretaria de Trabajo de las controversias individuales derivadas de la suspensión por razones disciplinarias.

Se vulneran —en opinión del presentante— los siguientes preceptos constitucionales:

a) Art. 1ro: se desconoce el principio de división de poderes al atribuir función jurisdiccional al poder administrador en controversias de derechos subjetivos.

b) Art. 15: pues se instituye la obligatoriedad del arbitraje, cuando constitucionalmente se halla prohibido juzgar por comisiones o tribunales especiales.

c) Arts. 9 y 10: se lesionan los derechos de defensa e igualdad, pues se actúa sin forma de juicio privándose a la parte de la sentencia legal del juez competente.

d) Art. 33: pues se está atribuyendo función jurisdiccional al poder administrador.

Finalmente destaca que, en función de lo preceptuado por el art. 44 de la Constitución Provincial, la norma cuestionada se halla fulminada de inconstitucionalidad, hallándose prohibida su aplicación por los jueces.

A fs 35/46 obra responde de la Asesoría General de Gobierno, que a través de una extensa fundamentación requiere el rechazo de la acción intentada.

La similitud de este planteo con el formulado en la causa I. 1.215 “Ruca S.A. Demanda Inconstitucionalidad art. 17 ley 10.149”, me llevan a propiciar su rechazo, tornándose innecesario el pormenorizado análisis de los argumentos de las partes.

Sin perjuicio de ello, y a los efectos de un mejor orden, he de recordar lo dictaminado por esta Procuración General en la causa de referencia

Señalé allí que: “La ley 10.149 pone a cargo de la Subsecretaria de Trabajo el conocimiento de las cuestiones atinentes a la denominada “policía laboral” en sentido estricto (seguridad e higiene, moralidad y vigilancia), y de las controversias individuales o pluraindividuales y los conflictos colectivos.

Su jurisdicción implica la fiscalización y vigilancia de la aplicación de la norma laboral y la resolución de las controversias laborales en términos de comprobación y contralor.

Las competencias aludidas, pues, no pueden en mi parecer ser cuestionadas seriamente, toda vez que en la medida que la policía del trabajo forma parte de la función administrativa del Estado es actividad de competencia local, reservada por las provincias, al menos a tenor de la dogmática normativa vigente, en el nivel constitucional (arts. 104, 105, 108 de la Constitución Nacional, Oromí en E.D., t. 58,762, Bielsa en “Labor” noviembre-diciembre 1942, pág. 13; Linares Quintana, T. 5, pág. 433, Despotín en D.T., 1946, 145, Vázquez Vialar en LT. XXI, 385, entre otros).

En lo que interesa a las controversias individuales, ya que de ello se trata en la especie, he de significar que el carácter voluntario del sometimiento a la instancia administrativa (arts. 3 inc. “a” y 7), lo que ciertamente en manera alguna modifica, la exclusiva intervención de la justicia provincial consagrada por el art. 2 de la ley 7718.

La jurisdicción administrativa opera pues, en oportunidad de estricta voluntariedad de las partes, y en tal supuesto puede interpretar y aplicar la normativa de la Ley de Contrato de Trabajo tanto en lo que respecta a las variadas formas en que se tipifica el despido cuanto a las suspensiones disciplinarias, situación que merced al procedimiento reglado por la ley culmina con la resolución pertinente cuya virtualidad jurídica se encuentra sujeto a revisión judicial (arts. cit. y 14).

He de señalar asimismo que el art. 27 del decreto 6405/84 —reglamentario de la ley en cuestión— dispone que “el sometimiento de las partes a la etapa conciliatoria, no las obligará a la aceptación de la instancia arbitral, requiriéndose para esta última una manifestación expresa en ese sentido de ambas partes”.

Dentro de esos conceptos se advierte entonces que el sometimiento del caso al arbitraje o lando debe surgir de la intención evidente de las partes, pues a fuerza de ser reiterativo, la aceptación de la jurisdicción administrativa en modo alguno ha sido señalada por la ley como obligatoria.

De suerte que dentro de este contexto normativo, y con igual temperamento, han de interpretarse las disposiciones contenidas en el art. 17, entendiendo que la intervención del órgano administrativo a sus fines, es solamente mediadora y conciliadora ya que las partes tienen expresamente contemplado la posibilidad de ocurrir a la vía judicial (art. 14)

La ley 10.149 dispone “que en las actuaciones que se sustancien ante la Subsecretaria de Trabajo no regirán las formas solemnes y de cumplimiento estricto, debiendo mantenerse la igualdad entre las partes y la garantía de la defensa de sus derechos” (art. 6).

A mi entender, es precisamente en protección a esos principios que el actor ha sido citado a comparecer a tomar conocimiento de las actuaciones y manifestar sus propias razones En esos términos va de suyo que la afirmación de las garantías que pretende salvaguardar el actor importa a la recíproca —al decir de Oromi— la existencia de un deber de una carga o limitación a esos derechos que en la especie se materializa con la obligación de comparecer a la citación.

Vuelvo a coincidir con el señor Asesor de Gobierno en el sentido de que intentar una instancia conciliatoria, cuya única obligación consiste en apersonarse precisamente en defensa de sus derechos, pudiendo luego como quedó dicho no someterse a la jurisdicción administrativa, no vulnera ninguna de las cláusulas constitucionales invocadas, sino todo lo contrario”.

En consecuencia y por las consideraciones vertidas, opino que V.E. debe rechazar la demanda de inconstitucionalidad interpuesta.

La Plata, 24 de setiembre de 1987 — Francisco Eduardo Pena

A C U E R D O

En la ciudad de La Plata, a 20 de agosto de 1991, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores Rodríguez Villar, Mercader, Laborde, Ghione, Negri, se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa I. 1.253, “Caja de Previsión Social para Profesionales de la Ingeniería de la Provincia de Buenos Aires sobre inconstitucionalidad art. 17 de la ley 10.149”.

A N T E C E D E N T E S

I. El apoderado de la Caja de Previsión Social para profesionales de la Ingeniería de la Provincia de Buenos Aires promovió demanda de inconstitucionalidad del art. 17 de la ley 10.149.

II. Corrido el traslado de ley, el Asesor General de Gobierno, contestó la demanda solicitando su rechazo.

III. Vencido el término por el cual se abrió el juicio a prueba, agregado el cuaderno de la actora, sin que las partes hayan hecho uso del derecho de alegar y oído el señor Procurador General, la causa quedó en estado de pronunciar sentencia, resolviendo el Tribunal plantear y votar la siguiente

C U E S T I O N

¿ Es fundada la demanda ?

V O T A C I O N

A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Rodríguez Villar dijo:

I. 1. El art. 17 de la ley 10.149 (promulgada el 3-IV-84 y publicada en el B.O. el 3-V-84) cuya validez constitucional se cuestiona, establece que “las controversias individuales o plurindividuales que se susciten en jurisdicción de la provincia, como consecuencia de suspensiones por razones disciplinarias, se encuentran sometidas a la conciliación y arbirraje obligatorio por ante la Subsecretaria de Trabajo. La concurrencia de las partes es obligatoria y se efectuará bajo apercibimiento de ser conducidas por la fuerza pública.

No justificándose en el plazo de veinticuatro (24) horas la inasistencia, la Subsecretaria de Trabajo impondrá las sanciones correspondientes. En estos casos el procedimiento será el establecido por los arts. 10 a 15 de esta ley”.

2. Sostiene la parte actora que esa norma, al establecer el arbitraje obligatorio en los conflictos individuales de derecho, vulnera principios fundamentales de la Constitución de la Provincia.

El art. 1ro. de dicha Constitución, al desconocer la norma cuestionada, el principio de la división de los poderes y de su libre ejercicio, por atribuir función jurisdiccional judicial al Poder Administrador en controversias de derechos subjetivos que le son propias al Poder Judicial.

Añade que el texto atacado desconoce que la jurisdicción judicial en la Provincia es desempeñada por una Suprema Corte de Justicia, Cámaras de Apelaciones, Jueces y demás Tribunales que la ley establezca; que los jueces son nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado, que conservan sus empleos mientras dure su buena conducta y sólo podrán ser suspendidos y removidos conforme lo dispuesto por la Constitución provincial y la ley (arts. 148, 165, 166, 170, 172, 179, Const. prov.). Todo lo cual asegura el principio de independencia del Poder Judicial con respecto a los otros poderes del gobierno. El contenido del principio de independencia faculta al Poder Judicial para aplicar e interpretar la ley, sin intervención del Poder Administrador.

Expresa asimismo que es pacifica la doctrina y la jurisprudencia y constante la legislación, en reconocer al Poder Judicial el conocimiento de los conflictos de derecho a entre particulares, aceptándose la intervención del Poder Administrador en un estado obligatorio de conciliación y en otro de arbitraje voluntario.

El arbitraje obligatorio instituido por el art. 17 de la ley 10.149, en tanto sustrae al ciudadano de un juicio pleno ante un Tribunal de derecho, confiriendo potestad de juzgamiento forzoso al Poder Administrador, viola también —según expresa— el art. 15 de la Constitución que se traduce en que sólo puede juzgar el Poder Judicial.

Lesiona, por otra parte a su entender, los derechos de defensa e igualdad ante la ley contenidos en los arts. 9 y 10 de la Constitución provincial.

Sostiene asimismo, que con la atribución de función jurisdiccional conferida al Poder Administrador por el art. 17 al designarlo árbitro obligatorio del conflicto individual indicado, se quebranta el art. 33 de la Constitución local.

Invoca, por último, el art. 44 de la misma Carta.

2. El Asesor General de Gobierno aduce que la acción intentada carece, por completa, de fundamento y sostiene, en sustancia, que la Instancia conciliatoria prevista por el art. 17 de la ley 10.149 resulta obligatoria sólo en cuanto a la concurrencia a la citación, pudiendo luego las partes no someterse a dicha instancia, de tal modo que no aparece con calcada ninguna garantía ni cláusula constitucional.

Sobre la base de tal argumento se refiere a continuación a las normas de los arts. 15, 10, 9, 33 y 44 de la Constitución Provincial, para concluir que el art. 17 de la ley 10.149 no vulnera ninguna de dichas disposiciones.

3. El señor Procurador General dictamina en contra del progreso de la acción, reiterando las consideraciones expuestas en la causa I. 1.217, “Ruca S A.” similar a la presente.

Destaca que el sometimiento a la instancia administrativa depende de la estricta voluntad de las partes, citando en su apoyo los arts. 3 inc. “a” y 7 de la ley 10.149 y 27 de su decreto reglamentario —nro. 6405/84— y además que en manera alguna se modifica la exclusiva intervención de la justicia provincial consagrada por el art. 2 de la ley 7718.

Señala que las disposiciones del art. 17 de la ley 10.149 deben interpretarse en el sentido de que la intervención del órgano administrativo es solamente mediadora y conciliadora ya que las partes tienen expresamente contemplada la posibilidad de ocurrir a la vía judicial (art. 14).

Concluye entonces que la norma en cuestión no vulnera ninguna de las cláusulas constitucionales invocadas.

II. En la causa I. 1.217, “Ruca S.A.”, esta Corte se pronunció, por mayoría, acerca de la validez constitucional del art. 17 de la ley 10.149 (sent. del 6-II-90).

Considero que deben reproducirse aquí los fundamentos del voto que en tal sentido emitió en el citado precedente el doctor Negri, al que entonces adherí.

1. La finalidad tuitiva del trabajador de la iniciativa legislativa, se fundamenta originariamente en la cláusula del art. 14 bis de la Constitución nacional, la que de entre varios aspectos de sus enunciados establece que “el trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes...”.

Es innegable que por esta vía se garantiza la celeridad en la solución de los conflictos individuales suscitados dentro de una comunidad de trabajo, ocasionados por suspensiones disciplinarias dispuestas por el empleador.

A tal argumento, no le es ajena la escasa magnitud dineraria de la cuestión a debatirse ante el órgano de la Administración. Sin embargo, tratándose en definitiva de un crédito de salarios de naturaleza alimentaria para satisfacer las necesidades del trabajador y su familia, como lo ha reconocido unánimemente la jurisprudencia de todo el país, debe ser prioritariamente atendido.

Por ello, el art. 17 de la ley 10.149 constituye un instrumento apto para resguardar los intereses de ambas partes del contrato de trabajo, de contenido económico y social, que de otra manera podrían ser tardía o insuficientemente satisfechos.

2. Nada obsta a que el legislador provincial, en ejercicio de los poderes y derechos que por la Constitución nacional no han sido delegados al Gobierno de la Nación, disponga la creación de un órgano de instancia arbitral obligatoria para entender en los conflictos individuales de trabajo originados por la aplicación del art. 67 de la Ley de Contrato de Trabajo.

Ello no implica que sea cierto que se dé la hipótesis del art. 15 de la Constitución local, ante la expresa regulación de la revisión judicial posterior de la resolución final del Subsecretario de Trabajo.

3. Tampoco resulta vulnerado el principio de igualdad establecido por el art. 10 de la norma fundamental local cuya garantía, según la interpretación dada por esta Corte, impone la obligación de tratar de un modo igual a los iguales en iguales circunstancias, lo que no impide la distinción razonable entre quienes no se encuentran en las mismas condiciones (“Acuerdos y Sentencias”, 1985-II, pág. 16).

4. La cuestión, como se aprecia, se vincula con la constitucionalidad de los tribunales administrativos Es sabido que la creciente complejidad y especialidad de las tareas confiadas por la ley a la Administración, ha tornado admisible el ejercicio de la función del tipo de la cuestionada por órganos administrativos, la que —por la naturaleza restrictiva de la misma— no queda alcanzada por la prohibición de los arts. 95 de la Constitución nacional y 33 de la provincial (C.S.N. “Fallos”, 156-81; 157-386; 187-79; 190-101; 191-497; 193-408; 195-50; 198-142; 199-401; 201-347; 240-325; 244-548; 245-351; 247-646; 249-228, etc.).

En el caso registrado en “Fallos”, 247-646, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dijo que la creación de mecanismos de este tipo “constituye uno de los modos de responder pragmáticamente, al premioso reclamo de los hechos que componen la realidad de este tiempo, mucho más vasta y compleja que la que pudieron imaginar los constituyentes del siglo pasado, y se asienta en la idea de que una administración ágil, eficaz y dotada de competencia amplia es instrumento apto para resguardar, en determinados aspectos fundamentales, intereses colectivos de contenido económico y social... los que, de otra manera, sólo podrían ser tardía o insuficientemente satisfechos”.

La idea que fluye del precedente es clara y certera, además de estrictamente aplicable al caso de autos. Porque es preciso recordar que se trata de la solución en sede administrativa de las controversias que se susciten “como consecuencia de suspensiones por razones disciplinarias”.

Se está en presencia, entonces, de uno de los mejores ejemplos que puedan brindarse de “intereses” que, de no existir la previsión del art. 17 de la ley 10.149, sólo podrían ser “tardía o insuficientemente satisfechos”.

Los requisitos o recaudos a satisfacer para que la jurisdicción administrativa sea constitucional son, de acuerdo con la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación dos: el primero, que exista “control judicial suficiente” que queda satisfecho, en principio, cuando al justiciable se le reconoce el “derecho a interponer recurso ante un tribunal judicial” contra la decisión del órgano administrativo (C.S.J. “Fallos”, 247 344 y 646, 249-73, 250-272; 259-11; 261-36; 263-180; 264-72; 266-151; 267-123; 205-549; C.S.N. causa 74.591,10-V-77).

Abierta la posibilidad de recurrir ante los jueces, el alcance del control judicial no depende de reglas generales y omnicomprensivas, sino que ha de ser más o menos extenso y profundo según las modalidades de cada situación jurídica La medida del control judicial requerido deberá ser la que resulte de un conjunto de factores y circunstancias variables y contingentes, entre las que podrían mencionarse, a título de ejemplo, la naturaleza del derecho individual invocado, la magnitud de los intereses públicos comprometidos, la mayor o menor descentralización del tribunal administrativo, etc. (“Fallos” 244-548; 247-646; consid. 14 y también 193-408; 240-235,265-252).

En el caso de que se trata “las suspensiones por razones disciplinarias” evidencien la escasa complejidad de la cuestión, determinante de que un mínimo y prudente control judicial deba considerarse “suficiente” como para satisfacer el comentado recaudo.

El segundo requisito ya anticipado, exige que en el procedimiento jurisdiccional administrativo deba garantizarse la audiencia y defensa del involucrado, otorgándosele la posibilidad de ofrecer pruebas (C S.J. “Fallos”, 193408; 211-1533; 240-160; 248-459 y otros). Sin perjuicio de tener en cuenta que la eventual restricción de la defensa en procedimiento administrativo es subsanable en el posterior trámite judicial (C.S.J. “Fallos”, 253-229; 275-275; 258-299; 267-393; 273-1343.

Sobre estas bases, no cabe más que concluir acerca de la constitucionalidad de la norma legal cuestionada.

De modo explícito el legislador ha regulado en el art. 14 de la ley por remisión expresa del controvertido art. 17, que la resolución final del Subsecretario de Trabajo será apelable ante el tribunal del trabajo con jurisdicción en el lugar en que se ha prestado el trabajo, dentro del tercer día de notificado. Estableciéndose, como único recaudo, que el recurso deberá fundarse e interponerse ante la autoridad administrativa que dictó la resolución, previo depósito del capital de condena, según los casos.

Cumplimentándose, además, la restante exigencia a tenor del claro texto del art. 10 de la ley, reglamentario del procedimiento a seguirse en sede administrativa, en el que se resguarda específicamente la posibilidad de las partes de arrimar los antecedentes necesarios para decidir el conflicto.

Por lo tanto, cabe concluir que así regulada la creación del tribunal administrativo, no vulnera la prohibición de atribuir al Poder Ejecutivo funciones judiciales ni la norma local constitucional que garantiza el debido proceso (arts. 33 y 9, Const. prov.), habida cuenta que no excluye a las partes de sus jueces naturales ante la expresa previsión de la apelación judicial ulterior.

5. Por consecuencia, resulta innecesario analizar la restante denuncia de violación del art. 44 de la Constitución de la Provincia, habida cuenta que su consideración ha quedado virtualmente desplazada.

Considero que las razones expuestas bastan para rechazar la demanda interpuesta y declarar en el caso la constitucionalidad del art. 17 de la ley 10.149 en cuanto establece la instancia arbitral obligatoria.

Voto por la negativa. Costas a la parte actora por su objetiva condición de vencida (art. 68, C.P.C.C.).

Los señores jueces doctores Mercader y Laborde, por los fundamentos expuestos

por el señor Juez doctor Rodríguez Villar, votaron también por la negativa

A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Ghione dijo:

El recurso judicial previsto mediante la remisión del art. 17 al art. 14 de la ley 10.149 no exhibe limitaciones y, por consiguiente, asegura la revisión judicial plena de lo resuelto en sede administrativa.

Voto por la negativa.

El señor Juez doctor Negri, por los fundamentos expuestos por los señores jueces doctores Rodríguez Villar y Ghione, votó también por la negativa

Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la siguiente

S E N T E N C I A

Por los fundamentos expuestos en el acuerdo que antecede y dictamen el señor Procurador General, se rechaza la demanda interpuesta.

Costas a la actora (art. 68, C.P.C.C.).

Por su actuación profesional en autos, regúlense los honorarios del letrado de la parte actora, doctor José María García y del Asesor General de Gobierno, doctor Jorge Brava, en las sumas de ... australes, respectivamente (arts. 9, 14, 15, 16, 22, 26, 28 inc. “a”, 49, 51 y 54, dec. ley 8904), cantidades a las que deberá adicionarse el 10 % (ley 8455).

Regístrese y notifíquese.