A C U E R D O

En la ciudad de La Plata, a 29 de junio de 2016, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores Soria, Kogan, Pettigiani, Negri, se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa A. 71.672, "Enríquez, María C. contra Municipalidad de Quilmes. Pretensión anulatoria. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley".

A N T E C E D E N T E S

La Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en la ciudad de La Plata revocó la sentencia de primera instancia que había admitido la pretensión expuesta en la demanda (fs. 384/390).

Contra dicho pronunciamiento el accionante dedujo recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley (fs. 394/409), que fue concedido a fs. 411.

Dictada la providencia de autos (fs. 416), la causa quedó en estado de pronunciar sentencia, resolviéndose plantear y votar la siguiente

C U E S T I Ó N

¿Es fundado el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley o doctrina legal?

V O T A C I Ó N

A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Soria dijo:

I. La señora María Cristina Enríquez dedujo acción contencioso administrativa pretendiendo la nulidad del decreto 1102/2006 del Intendente de la Municipalidad de Quilmes que denegó su solicitud de restablecimiento del derecho a ejercer sus funciones como Directora de planta permanente que cumplía, según aduce, con anterioridad a lo que califica como vías de hecho administrativas llevadas a cabo por la demandada. Pretende también el pago de los haberes no cobrados devengados desde el mes de abril de 1991 hasta su reincorporación y de una indemnización por los daños y perjuicios sufridos, todo ello con intereses.

El titular del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo nº 1 de Quilmes hizo lugar parcialmente a la demanda. En consecuencia, anuló el decreto 1102/2006; ordenó la reincorporación de la actora al municipio demandado en la categoría que revistaba según decreto de nombramiento 1943/90; condenó a la comuna al pago de una indemnización equivalente al 25% de las remuneraciones que dejó de percibir por el cese ilegítimo, por daño emergente y daño moral más intereses, e impuso las costas en el orden causado (fs. 351/361).

II. Por su parte la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo, con asiento en la ciudad de La Plata, hizo lugar a la impugnación deducida por la Municipalidad demandada (fs. 384/390).

La alzada consideró que el juez de grado cometió un error esencial en la base de su pronunciamiento al dar por supuesta la estabilidad en el cargo de Director "B" que pretende la actora y que daría lugar al éxito del reclamo de reincorporación, cuando en realidad no surge probada la estabilidad absoluta en el cargo de origen, extremo que requiere explicitar el modo de acceder a la carrera administrativa por el cargo base, y luego, también es menester probar que el cargo jerárquico tenía asignada estatutariamente estabilidad por ley u ordenanza (v. fs. 387 y vta.).

Indicó que para el magistrado bastó la falta de toda condición expuesta en el acto de nombramiento como Director "B" para otorgar el carácter de personal estable de la planta funcional del municipio restando entidad a la designación interina posterior. Sin embargo, consideró la Cámara, esa apreciación para descalificar el decreto 1102/2006 por el cual el Intendente rechazó la petición de reincorporación de la actora, no encuentra respaldo fáctico y jurídico suficiente.

Aclaró que si bien ambas designaciones fueron dictadas antes de la entrada en vigor de la ley 11.757, ya sea bajo esos términos o del ordenamiento general vigente a esa fecha para el personal de las municipalidades (Ordenanza General 207, art. 7 segunda parte y concs.), no logra demostrarse la adquisición de la situación de estabilidad.

Y agregó que en el mejor de los supuestos, aún cuando el primer nombramiento del 2-VII-1990 como Director "B" hubiese permitido la incorporación a la planta funcional del municipio, no logró en ese cargo consolidarse esa circunstancia por no haberse acreditado el desempeño durante el lapso mínimo necesario para tal finalidad (12 meses), pues antes de ello la agente fue designada interinamente mediante decreto 823/1990 y pasó a revistar a partir del 1-III-1991 como Director "A" Administrativo Contable, y con el aludido carácter interino se hallaba cuando se produjo el cese de actividades.

Concluyó la alzada que no existiendo en la causa prueba fidedigna que amerite una distinta conclusión, corresponde acoger el recurso de la parte demandada, en tanto el decreto 1102/2006 no exhibe los vicios que le endilga la sentencia de grado.

III. Contra la decisión de la Cámara en lo Contencioso Administrativo, la actora interpuso recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley o doctrina legal (fs. 394/409).

Señala que lo fallado viola lo dispuesto en los arts. 103 y 108 de la Ordenanza General 267/80; 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 85 de la ley 11.757; 240 del decreto ley 6769; 103 de la ley 10.430 y los principios consagrados en la Constitución de la Provincia de Buenos Aires en los arts. 11, 31 y 39.

Denuncia absurdo en la valoración de la prueba y falta de fundamentación de la sentencia, en transgresión a los arts. 163, 164, 267 y 268 del Código Procesal Civil y Comercial.

También plantea que lo decidido por la Cámara viola los principios de preclusión, congruencia y la doctrina de los actos propios como también el marco legal y doctrina de la reparación de los daños y perjuicios (arts. 1068, 1069 y 1083 del C.C.).

IV. Previo a decidir, resulta útil repasar sucintamente algunas particularidades de la causa.

La señora Enríquez fue designada mediante decreto 1943/1990 como Directora "B" de Intervención y Gestión (en la ex Dirección General de Servicios Sanitarios de Quilmes) a partir del 2-VII-1990.

Luego, mediante decreto 823/1990 fue designada interinamente como Director "A" Administrativo Contable a partir del 1-III-1991, con retención del cargo de Director "B" (fs. 253 y 254).

Al mes siguiente, el 21 de abril de 1991, fue detenida y prestó declaración indagatoria el 22-IV-1991 imputada de los delitos de malversación de caudales públicos en concurso real con asociación ilícita, que se habrían cometido en el lapso que corre entre el 24-V-1990 y abril de 1991. Dicha acción penal se declaró extinguida por prescripción con fecha 30-VIII-2005 (fs. 26/28).

El 10-XI-2005 la actora solicitó al municipio la reincorporación a sus funciones y el pago de los haberes devengados y no cobrados desde mayo de 1991. Ante la inactividad de la autoridad, el 19-XII-2005 planteó el pronto despacho de las actuaciones (fs. 70 y 10).

La comuna demandada mediante decreto 1120/2006 rechazó el reclamo con fundamento en que la causa penal aún no había adquirido firmeza y el cargo que ejercía la actora al momento de la detención era interino, sin estabilidad.

Finalmente, en esta vía judicial la demandante pretende la nulidad de este decreto y, en consecuencia, la reincorporación al cargo de Director "B" -que aduce era de la planta permanente con estabilidad de la Municipalidad de Quilmes-; el pago de los haberes no cobrados desde mayo de 1991 y de una indemnización por los daños y perjuicios sufridos, todo ello con intereses.

Detallada la cronología de los hechos corresponde analizar los agravios que plantea la recurrente, aunque adelanto que el recurso no puede prosperar.

V.1.a. En primer lugar denuncia que es absurda la valoración de la prueba hecha por la Cámara respecto a que de lo actuado no surge demostrado que el cargo al que pretende ser reincorporada -Director "B"- fuera de la planta permanente del municipio demandado. Indica que es equivocado el análisis y mérito del decreto 1943/1990 de designación. Y, según entiende, choca con las pruebas colectadas. Arguye también que la alzada no tuvo en cuenta que la relación de empleo en estudio data del año 1990, con sus usos y costumbres.

Afirma que ese solo acto (decreto 1943/1990) alcanza para acreditar que su designación era de planta permanente, con estabilidad.

Por su parte la Cámara, teniendo en cuenta el marco legal aplicable, consideró que no surgía demostrado de dicho acto ni de las actuaciones que el cargo tuviere tal carácter y por ello advirtió un error de juzgamiento del juez de grado de dar por supuesto que dicha designación era permanente y, además, que había adquirido estabilidad.

b. Este argumento esencial, que lleva a resolver en sentido adverso a lo pretendido por la actora, remite necesariamente al análisis de cuestiones de hecho y prueba sólo revisables previa demostración de absurdo, tal como indica la impugnante, pero que no logra demostrar.

Esta Corte ha señalado que la configuración del vicio de absurdo -con virtualidad invalidante de la motivación de la sentencia- requiere acreditar la existencia de un error grave, grosero y fundamental, que deviene en una conclusión incoherente y contradictoria en el orden lógico formal o incompatible con las constancias objetivas que resultan de la causa (conf. Ac. 88.609, sent. de 23-XI-2005; A. 70.623, sent. de 9-XI-2011).

c. Siguiendo tales parámetros, considero que el vicio apuntado no ha sido acreditado por el impugnante (doct. art. 279 del C.P.C.C.) y tampoco advierto un error grave u ostensible en el razonamiento empleado por la alzada al fallar teniendo en cuenta las constancias objetivas de la causa y las normas estatutarias aplicables al caso.

El Estatuto para el Personal de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires (ley 11.757 -B.O., 2-II-1996-) -norma vigente al juzgar la Cámara, pero actualmente derogada por la ley marco de empleo municipal, 14.656, arts. 1, 64 y 120; B.O., 6-I-2015- en el art. 2, respecto del cargo de Director, establecía que "... En aquellos municipios que a la fecha de sanción de la presente el cargo de Director pertenezca a la planta política, seguirá revistiendo con ese carácter; y en aquellos en que el mencionado cargo perteneciere a la planta funcional, seguirá revistiendo en la misma".

Ahora bien, respecto a las normas municipales cabe tener presente la doctrina de este Tribunal que establece que el principio según el cual los jueces deben conocer el derecho -iura novit curia- no se extiende a la totalidad de las reglamentaciones locales, que les resulta imposible conocer (doct. causa B. 63.590, "Saisi", sent. de 5-III-2003).

En consecuencia, y coincidiendo con el pronunciamiento en crisis, de lo expuesto se colige que si la actora adujo que el cargo de Director "B" pertenecía a la planta permanente de la comuna demandada, debió acreditarlo. En tanto resultaba un hecho controvertido, lo debió demostrar de acuerdo a las reglas que rigen la carga de la prueba en cualquier proceso (art. 375 C.P.C.C.; doct. causas B. 63.590, "Saisi", cit.; B. 66.727, "D'Annunzzio", sent. de 16-IX-2009, pto. IV.3.).

De acuerdo a lo expuesto, los argumentos traídos por la recurrente en esta parcela no resultan idóneos para descalificar la sentencia atacada.

2.a. El segundo agravio refiere a la denuncia de violación del principio de congruencia (art. 272, C.P.C.C.).

Tal principio se vulnera cuando el juez introduce en forma sorpresiva cuestiones a cuyo respecto las partes no pudieron ejercer su plena y oportuna defensa (conf. causas L. 89.005, "Baratti", sent. de 31-X-2007; L. 86.343, "Castrillón", sent. de 12-IV-2006; L. 86.064, "Mamani", sent. de 7-IX-2005; L. 78.942, "Alonso", sent. de 19-V-2004). En la especie, los agravios relativos a la infracción del mentado principio, por estar vinculados con la interpretación de los escritos presentados en el proceso, deben ser también planteados por vía del absurdo (conf. causas C. 94.841, sent. de 20-VIII-2008; C. 99.766, sent. de 28-X-2009; C. 95.723, sent. de 15-IX-2010).

b. Sobre el punto, arguye la impugnante que el fallo quebranta el principio de congruencia al cuestionar la estabilidad en el cargo de Director "B" con fundamento en el art. 7 de la ley 11.757 (la ley marco 14.656, actualmente vigente, en el art. 4 reitera los términos del 7 citado), pues introduce este nuevo argumento que no fue planteado por la demandada afectando con ello su derecho de defensa y vulnerando también el principio de preclusión y de la doctrina de los actos propios.

Así planteada esta defensa tampoco prospera. La Cámara luego de argumentar que no resulta probado que el cargo pretendido por la actora corresponda a la planta permanente del municipio, agregó que aún cuando ese primer nombramiento hubiese permitido la incorporación a la estructura funcional, no se había consolidado la estabilidad en el cargo por no haberse acreditado el desempeño durante el lapso mínimo legal necesario a tal fin (12 meses), en tanto antes de ello había sido designada interinamente y luego se produjo su cese ante la privación de la libertad decidida en la causa penal.

Al razonar de tal modo, la alzada no se ha extralimitado subsumiendo los hechos a las normas aplicables al caso y respetando la correspondencia entre lo pretendido y lo decidido.

Además, la demandada planteó dicho tópico en primera instancia, manifestando que la designación de Director "B", mediante decreto 1943/1990 era provisional atento a "... que no ha llegado a adquirir la estabilidad prescripta por el artículo 7° de la ley 11.757..." (ver fs. 342).

c. El principio de congruencia, establecido por el art. 163 inc. 6º y reiterado por el art. 272 del Código Procesal Civil y Comercial, estipula que, como regla general, debe existir correspondencia entre la pretensión deducida y la sentencia que se dicta, lo que se desarrolla en una doble dirección: el juez debe pronunciarse sobre todo lo que se pide, o sea sobre todas las demandas sometidas a su examen y sólo sobre éstas y debe dictar el fallo basándose en todos los elementos de hecho aportados en apoyo de las pretensiones hechas valer por las partes en sus presentaciones y sólo basándose en tales elementos (causas Ac. 46.613, sent. de 10-VIII-1993; Ac. 53.747, sent. de 10-V-1994; Ac. 58.157, sent. de 4-XI-1997; Ac. 66.897, sent. de 16-II-2000).

En efecto, dicho principio se vincula, básicamente, con la forma en que los órganos jurisdiccionales deben resolver las cuestiones sometidas a su decisión, teniendo en cuenta los términos en que quedó trabada la relación procesal, esto es, sin incurrir en omisiones o demasías decisorias. El destino de dicha directriz es conducir el proceso en términos de razonable equilibrio dentro de la bilateralidad del contradictorio, imponiendo que la sentencia se muestre atenta a la pretensión jurídica que forma el contenido de la disputa (conf. doct. causas L. 40.874, "Tellechea", sent. de 28-III-1989; L. 40.856, "Bruni", sent. de 7-II-1989).

La actora aduce que el cargo de Directora tenía estabilidad, pero nada dice del argumento de la alzada respecto a la ausencia de demostración de dicha estabilidad ni tampoco cuestiona las normas que condicionan la estabilidad al cumplimiento de un período de prueba. Tanto la Ordenanza General 207 (art. 7) que regía al momento de ser designada la actora como la ley actualmente vigente (ley 14.656, art. 4) establecen que todo nombramiento es provisional hasta que el empleado adquiera estabilidad. Esto se logra automáticamente a los doce meses si no media oposición fundada (la Ordenanza Gral. especificaba también ese plazo para el personal jerarquizado, art. 7).

Finalmente, con los argumentos dados tampoco cabe considerar la denuncia de no haber aplicado la alzada en forma correcta la doctrina de los actos propios al no ponderar, según su entender, que la propia comuna reconoció la legitimidad de la designación del decreto 1943/1990, en tanto ello no ha sido acreditado (A. 72.157, sent. de 6-XI-2013).

V. Siendo así, juzgo que la recurrente no ha logrado demostrar las infracciones que atribuye a la sentencia recurrida y corresponde rechazar el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley interpuesto (art. 279 del C.P.C.C.).

Voto por la negativa.

Costas a la recurrente vencida (art. 289 del C.P.C.C.).

     Los señores jueces doctores Kogan, Pettigiani y Negri, por los mismos fundamentos del señor Juez doctor Soria, votaron también por la negativa.

Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la siguiente

S E N T E N C I A

Por lo expuesto en el acuerdo que antecede, se rechaza el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley o doctrina legal interpuesto; con costas a la recurrente vencida (arts. 60 inc. 1, ley 12.008, texto según ley 13.101, 68 y 289 in fine del C.P.C.C.).

Regístrese, notifíquese y devuélvase.

     HILDA KOGAN

     HECTOR NEGRI  EDUARDO JULIO PETTIGIANI

     DANIEL FERNANDO SORIA

         JUAN JOSE MARTIARENA

         Secretario