A C U E R D O

En la ciudad de La Plata, a 23 de agosto de 2017, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores de Lázzari, Negri, Pettigiani, Genoud, se reúnen los señores Jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa A. 73.212, "Berison, Elsa Mercedes contra Instituto De Previsión Social (I.P.S.). Pretensión anulatoria. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley".

A N T E C E D E N T E S

La Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en la ciudad de La Plata hizo lugar al recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia de primera instancia que desestimó la excepción de inadmisibilidad de la pretensión interpuesta y ordenó reanudar el plazo para contestar demanda. Impuso las costas en el orden causado conforme art. 51 inc. 2, de la ley 12.008, texto según ley 14.437 (v. fs. 139/142).

Contra tal pronunciamiento, la parte actora interpuso recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley o doctrina legal (v. fs. 145/150), el que fue concedido por la Cámara interviniente a fs. 152/153.

Dictada la providencia de autos para resolver (v. fs. 168) y agregado el memorial de la parte demandada (v. fs. 161/167 vta.), encontrándose la causa en estado de pronunciar sentencia, corresponde plantear y votar la siguiente

C U E S T I Ó N

¿Es fundado el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley o doctrina legal?

V O T A C I Ó N

A la cuestión planteada, el señor Juez doctor de Lázzari dijo:

I. La Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata, hizo lugar al recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia interlocutoria que rechazó la excepción de inadmisibilidad de la pretensión en los términos del art. 35 inc. 1 del Código Contencioso Administrativo, con arreglo a lo dispuesto por los arts. 55 inc. 2, subinc. "a" y 56 del Código de la materia.

Señaló que el a quo desestimó la excepción referida, no obstante tener por acreditado que se hallaba agotado el plazo del art. 18 del Código Contencioso Administrativo -la notificación del acto administrativo atacado data del 21-6-2005 y la demanda se interpuso el 26-6-2012-, en tanto consideró erróneamente que el agravio del accionante no se vinculaba con el vicio del acto, sino con los efectos que produce en la esfera de sus derechos, los que no son disponibles al encontrarse en juego principios de orden público, y juzgando, por ello, inaplicable el plazo de caducidad frente al reclamo de un beneficio previsional constitucionalmente amparado (arts. 39, Cód. Penal y 14 y 16, Const. nac.), sumando a su conjetura la regla in dubio pro actione (art. 15, Cód. Penal).

Indicó que, como adujo la recurrente y no desconocen la parte actora ni el juez de grado, la demanda fue deducida una vez vencido holgadamente el plazo de noventa (90) días hábiles judiciales previsto en el art. 18 del Código de la materia a esos efectos, sin que se acrediten o invoquen circunstancias que, en el marco jurídico y jurisprudencial aplicables, justifiquen apartarse de la solución normativa prevista. Estimó que, en efecto, la señora Mercedes Berison dedujo pretensión impugnatoria contra el Instituto de Previsión Social de la Provincia de Buenos Aires, respecto de la resolución dictada por el Directorio de ese ente con fecha 28 de abril de 2005, mediante la cual se desestimó el recurso de revocatoria interpuesto contra la resolución del mismo órgano de fecha 15 de septiembre de 2004, por la cual se denegó el reajuste del haber jubilatorio solicitado en función de una retribución adicional que perciben los agentes en actividad. La demanda se interpuso en fecha 26-6-2012 (cargo de fs. 12), esto es, más de siete años después de la notificación (el 21-6-2005, v. fs. 86/87) del acto que agotó la vía en sede previsional.

Sostuvo que, el sólo hecho de que la materia verse sobre cuestiones previsionales, no es suficiente para motivar una dispensa que no recoge la ley ni tampoco la doctrina, que viene expidiéndose pacíficamente por la aplicación y validez del requisito en cuestión.

En consecuencia señaló que si bien se ha considerado que el requisito de admisibilidad consistente en el plazo para articular la pretensión procesal anulatoria (arts. 12 inc. 1, 18 y concs., CPCA), ha de ser evaluado a la luz del principio de acceso a la justicia cuidando de no adoptar decisiones que incurran en un acentuado formalismo en desmedro de dicha garantía, no advirtió mérito que permita reputarlo inaplicable en el presente caso.

Consideró que no promedia espacio de duda acerca del ingreso tardío a la jurisdicción, ni concurren particularidades tales que ameriten una diferente solución o justifiquen apartarse de la invariable doctrina judicial trazada en torno al recaudo que se ventila, jurisprudencia que sustenta la validez del extremo temporal bajo examen (v. doctr. conc. SCBA causas B. 59.880, sent. de 12-12-2007; B. 53.499, sent. de 27-3-2008; B. 65.769, resol. de 10-9-2008; A. 68.949, sent. de 15-4-2009; entre otras; asimismo doctr. CSJN, Fallos; 318:441; 200:485; 209:451 y 526; 211:1.602; entre otros). Doctrina que, por otra parte, no excluye su aplicación para la materia de autos, tal como lo entendiera el máximo tribunal provincial (v. causas B. 60.585, sent. de 3-12-2008; A. 69.172, "Bocos", sent. de 14-10-2009; B. 62.944, sent. de 29-12-2009; A. 69.931, sent. de 31-8-2011; entre otras). En la última mencionada, señaló que incluso, se confirmó la postura mayoritaria de esa Cámara (en causa 4.683 CCALP, ponderando la índole previsional) en orden a la imposibilidad de juzgar acerca de actos que adquirieron firmeza.

No advirtió pugna con los principios constitucionales en la aplicación de un presupuesto establecido por la reglamentación legal para una clase de pretensión, la anulatoria de actos administrativos, ni se demostró que el plazo respectivo (90 días) pueda resultar irrazonable o lesivo del acceso a la jurisdicción (arts. 15, 166 y cons., Const. prov.).

Por el contrario, estimó que el extemporáneo sometimiento de la cuestión en materia de reajuste de liquidación de la jubilación que titulariza la actora, deriva de no haberse conducido con la diligencia necesaria para la adecuada defensa de los derechos que invoca, pues no ha esgrimido una justificación satisfactoria y objetiva de la demora -de más de siete años- en urgir la apertura del proceso.

En tal sentido, discurrió que la alegación apoyada en la índole del planteo, no es motivo bastante para dispensar un extremo que opera en virtud de la pretensión articulada.

En suma, consideró que la inactividad posterior al conocimiento de la resolución impugnada (21-6-2005) y hasta la interposición de la acción (26-6-2012), lapso en el que transcurrieron varios años, permitió concluir que no se advirtió en el sub lite, un obrar acorde y oportuno de la interesada tendiente a efectuar el cuestionamiento.

Por lo expuesto, revocó el pronunciamiento impugnado, hizo lugar a la excepción articulada y, por lo tanto, rechazó la pretensión esgrimida en autos, por su inadmisibilidad (cfr. arts. 12 inc. 1, 18, 35 inc. 1 "i", 36 inc. 2 "d", 55, 56 y concs., CPCA).

II. Contra ese pronunciamiento se alza la parte actora mediante recurso de inaplicabilidad de ley o doctrina legal. Sostiene que el instituto de caducidad previsto en el art. 18 del Código Contencioso Administrativo no es aplicable al caso, en tanto vulnera los arts. 14 bis de la Constitución nacional, 39 inc. 3, 166 de la Constitución provincial y 62 del dec. ley 9.650/80 y la doctrina legal de esta Corte nacientes de las causas B. 50.905 y B. 64.398, en tanto resultan imprescriptibles los derechos objeto de la pretensión.

Denuncia que la sentencia impugnada la priva de la posibilidad cierta de percibir una prestación jubilatoria que guarde una proporción justa y razonable con la situación de los activos, en tanto el monto del haber no mantiene la naturaleza sustitutiva que imponen los principios constitucionales de los arts. 14 bis de la Constitución nacional y 39 inc. 3 de la Constitución provincial, que le asignan a la seguridad social el carácter de irrenunciables.

Alega que el legislador ha reflejado el principio constitucional aludido en el art. 62 del decreto ley 9.650/80 (t.o. 1994), que asigna a los derechos en pugna el carácter de irrenunciables. Señala que la excepción al principio de prescriptibilidad corresponde a los derechos indisponibles, por cuanto si se admitiera la prescripción se consentiría indirectamente la disposición del derecho que se produciría por la inactividad del interesado.

Señala que el plazo establecido en el art. 18 del Código Contencioso Administrativo constituye un precepto legal que impone una restricción contraria a lo establecido por los art. 14 bis la Constitución nacional y 39 inc. 3 de la Constitución provincial; restricción que resulta inadmisible a la luz del carácter de irrenunciable de los derechos materia de autos, razón por la que entiende debe ser declarado inconstitucional e inaplicado por los jueces (art. 57 de la Const. prov.).

Discurre que si el derecho a los beneficios previsionales es imprescriptible (art. 62 del dec. ley. 9.650/80) por el carácter irrenunciable de la seguridad social (arts. 14 bis, Const. nac. y 39 inc. 3, Const. prov.), el correlato lógico de este principio es que no puede existir un plazo de caducidad para deducir la acción dirigida contra el acto que frustra ilegítimamente un derecho de esta naturaleza.

Aduce que el plazo de caducidad no puede perjudicar derechos que son imprescriptibles por su carácter de irrenunciables y por su finalidad tuitiva, conclusión de la que no cabe apartarse por la aceptación generalizada de que el plazo a que se refiere el art. 18 del Código Contencioso Administrativo es de caducidad y no de prescripción, pues como lo destacan algunos autores ambos institutos responden conceptualmente al mismo supuesto de hecho: la inactividad en el ejercicio del derecho, y producen el mismo efecto: la extinción del derechos.

Alega que para que un plazo de caducidad resulte aplicable es necesario inquirir si el interés protegido por el derecho objetivo, que permite poner en funcionamiento la justicia administrativa, puede o no ser disponible, dado que si la actuación de la administración demandada lesiona normas o principios de orden público, constituye un contrasentido aplicar plazos de caducidad (cita doctrina).

Agrega que esta Corte recepta dicho criterio, citando como doctrina legal aplicable la naciente de la causa B. 50.905, sent. de 4-5-1988 y B. 64.398, sent. de 30-5-2007.

Señala que los breves plazos de caducidad para deducir las acciones contra el estado, calificados correctamente como prerrogativas o privilegios procesales de la Administración, justifican su existencia, como todas las prerrogativas del estado, cuando ésta las ejerce para satisfacer derechos individuales, sociales y colectivos, y con las que restringe, consecuentemente, otros derechos (en el caso la defensa judicial). Pero si la prerrogativa de la Administración no satisface sino que obstaculiza la realización de los derechos sociales cabe una reflexión crítica sobre su existencia.

Considera que la relevancia del interés público que conlleva el cometido de la seguridad social, no puede realizarse si se limita el acceso a la justicia de quien procura que el estado satisfaga su derecho a la seguridad social. Por lo tanto, cabe poner de relieve que no puede ser más importante para el interés público cerrar presurosamente la vía judicial a que ésta esté disponible para el interesado, sin limitación temporal, cuando tiene por objeto remover los actos que ilegítimamente han denegado un beneficio de la seguridad social, de carácter irrenunciable.

III. Adelanto que el remedio procesal intentado no puede prosperar dado que el decisorio atacado no adolece de vicios que tornen procedente su revocación y los agravios que expone el recurrente carecen de suficiente fundamento jurídico.

1. La cuestión debatida se limita a la revisión de la declaración de inadmisibilidad de la pretensión, debiendo determinarse si resulta aplicable al caso de autos el plazo de caducidad establecido por el art. 18 del Código Contencioso Administrativo, o si su aplicación, por el contrario, resulta violatoria de las normas contenidas en los arts. 14 bis de la Constitución nacional, 39 inc. 3 de la Constitución provincial y 62 del decreto ley 9.650/80.

En tanto es admitido por todas las partes intervinientes que la demanda se interpuso por fuera del plazo de 90 días hábiles judiciales, considero que la solución dada al presente litigio por la Cámara resulta ajustada a derecho, no asistiendo razón al recurrente cuando afirma que el art. 18 del Código Contencioso Administrativo ha sido incorrectamente aplicado en autos.

Dicha norma establece que la pretensión de anulación de un acto administrativo deberá promoverse "... dentro del plazo perentorio de noventa (90) días, contados ... desde el día siguiente al de la fecha de notificación al interesado del acto definitivo y que agota la vía administrativa" (art. 18 inc. "a", CCA).

Con arreglo a dicho precepto, se declaró, acertadamente en mi criterio, la inadmisibilidad de la pretensión anulatoria dirigida a cuestionar la resolución del organismo previsional dictada con fecha 28-4-2005, mediante la cual se desestimó el recurso de revocatoria interpuesto contra la resolución del mismo órgano de fecha 15-9-2004, por la que se denegó el reajuste del haber jubilatorio solicitado en función de una retribución adicional que perciben los agentes en actividad. Ello, atento que, notificado de su dictado el día 21-6-2005 (v. fs. 86/87), el actor interpuso tardíamente la pretensión anulatoria ante el órgano judicial competente (el día 26-4-2012; cfr. cargo de fs. 12).

Tal situación hizo perder al actor el derecho a demandar la nulidad de la resolución administrativa indicada, la que adquirió firmeza por falta de impugnación oportuna.

2. La circunstancia de que se atribuya la calidad de irrenunciables e imprescriptibles a los derechos consagrados en los arts. 14 bis de la Const. nacional y 39 inc. 3 de la Constitución provincial no obsta la solución adoptada.

Esta Corte ha señalado desde antiguo que el plazo establecido para demandar por acción contencioso administrativa es de caducidad y, por lo tanto, se ha definido como fatal, improrrogable e insusceptible de suspensión o interrupción (v. "Acuerdos y Sentencias", 1967-I-775; 1967-2-28; 1968-152; 1976-3-103; B. 50.038, "Joao", sent. de 10-6-1997; B. 59.319, "Gutiérrez Mazzeo", sent. de 1-3-2006).

La doctrina ha justificado la limitación temporal establecida por el legislador señalando que la fijación de dicho término se funda en el propósito de dar estabilidad al acto administrativo impidiendo que queden expuestos a la eventualidad de revocación o anulación por tiempo indefinido (Argañarás, Manuel, "Tratado de lo Contencioso Administrativo", p. 196; Grau, Armando, "Habilitación de la Instancia Contencioso Administrativa", p. 112; Fiorini, Bartolomé, "Derecho Administrativo", p. 88), considerando que tales regulaciones procesales son constitucionalmente válidas (causa A. 69.495, sent. de 21-10-2009 y sus citas).

En ese sentido, cabe recordar la nota del art. 29 del Código de la materia (ley 2.961) en la que su autor, el doctor Luis V. Varela, expresó: "... Si un particular conoce una resolución administrativa que le afecta, y la consiente con su silencio, el poder público debe legalmente suponer que sus procederes se han reconocido como correctos. Los nuevos actos análogos que produzca, no serán sino la consecuencia de otros que ya han adquirido una fuerza tan eficaz, como la de la cosa juzgada en el derecho procesal ordinario; y, en ese caso, el particular que consintió los primeros actos no puede oponerse a los segundos".

Dicho criterio, consagrado en la ley 2.961 (arts. 13, 29 inc. 3, 29 inc. 1) ha sido mantenido en la ley 12.008 modificada por la ley 13.101 (arts. 14, 18, 20 incs. 1 y 2, 21 inc. 2, 35 inc. "i", 36 inc. "d").

En idéntico sentido se ha pronunciado esta Corte en autos B. 69.931, "Estojacovih, Héctor P.", sent. de 30-8-2011, donde aplicó el plazo de caducidad a la pretensión deducida extemporáneamente contra una resolución del Instituto de Previsión Social, que resolvió denegatoriamente la procedencia de un beneficio jubilatorio, declarándolo extinto y formulando un cargo deudor en cabeza del accionante.

A mayor abundamiento, y en el entendimiento de que el requisito de admisibilidad del art. 18 inc. "a" del Código Contencioso Administrativo debe ser evaluado a la luz del principio in dubio pro actione de raíz constitucional, a fin de evitar la adopción de decisiones que incurran en acentuado formalismo en claro desmedro de garantías (arts. 15 y 166, Const. prov. y 18 y 75 inc. 22 de la Const. nac., cfr. doctr. causas B. 65.495, res. de 22-10-2003, B. 65.495, resol. de 12-11-2003) se señala que, en el caso particular, no se advierte mérito alguno que permita reputarlo inaplicable.

IV. No mejora la suerte de la impugnación el argumento de la recurrente respecto a la doctrina sentada por este Tribunal en punto a la admisibilidad de acciones contenciosas administrativas amén de la falta de impugnación judicial en tiempo oportuno (cita causas B. 50.905, "Monroy de Schiano", sent. de 4-10-1988 y B. 64.398, "Ferreyra, Zenona", sent. de 30-5-2007).

Al respecto este Tribunal tiene dicho que sólo será suficiente un recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley cuando se individualice concretamente la doctrina que se dice violada y se señalen los aspectos fácticos que rodearon al caso donde esta Corte sentó el criterio que se pretende aplicar, debiéndose indicar en la respectiva denuncia la cita de la norma legal que, emanada de dicha doctrina, resulte conculcada por el tribunal de apelación (cfr. doctr. A. 71.888, sent. de 25-2-2015; A. 71.706, sent. de 20-5-2015).

De modo tal que el planteo luce insuficiente, pues es claro que el recurrente omite explicar de qué manera concreta el precedente de esta Suprema Corte que denuncia como erróneamente aplicado o transgredido, se relacionaría con la supuesta actuación indebida de la Cámara interviniente.

A mayor abundamiento, se señala que en dichas causas la posición mayoritaria del Tribunal, ante una solicitud de reapertura de un procedimiento previsional y con el fin de establecer el alcance de lo previsto por el art. 75 dec. ley 9.650/80, hizo prevalecer el carácter integral e irrenunciable de los derechos consagrados en las leyes de jubilaciones y pensiones, su imprescriptibilidad y las características de las contingencias que la previsión social tiende a cubrir, a fin de interpretar las normas con amplitud, concluyendo que la Administración no puede negarse sin más a considerar una nueva solicitud del beneficio, absteniéndose de analizar si la nueva presentación es conducente o no para provocar una vez más la decisión, sin perjuicio de su contenido favorable o desfavorable.

De lo expuesto se colige que la doctrina legal citada por la recurrente no resulta aplicable al caso, en tanto transita un camino separado e independiente al de la caducidad prevista por el art. 18 del Código Contencioso Administrativo, circunstancia que revela la insuficiencia técnica del recurso en esta parcela.

V. Por lo expuesto, corresponde rechazar el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley interpuesto y confirmar el fallo impugnado (arts. 279 y 289, CPCC).

Voto por la negativa.

Costas a la recurrente vencida (arts. 60 inc. 1, ley 12.008, texto según ley 13.101, 68 y 289 in fine del CPCC).

A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Negri dijo:

Adhiero a la reseña de antecedentes y fundamentos brindados por el colega que inicia el Acuerdo en los puntos, I, II, III. apdos. 1 y 2 -párrafos primero, sexto y séptimo-, IV y V de su exposición, en tanto los mismos resultan suficientes para abastecer la solución que se propicia en el sub lite.

Con dicho alcance, doy mi voto también por la negativa.

Los señores Jueces doctores Pettigiani y Genoud, por los mismos fundamentos del señor Juez doctor de Lázzari, votaron la cuestión planteada también por la negativa.

Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la siguiente

S E N T E N C I A

Por lo expuesto en el acuerdo que antecede, se rechaza el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley interpuesto y se confirma el fallo impugnado (arts. 279 y 289, CPCC).

Costas a la recurrente vencida (arts. 60 inc. 1, ley 12.008, texto según ley 13.101, 68 y 289 in fine, CPCC).

Regístrese, notifíquese y devuélvase.

        EDUARDO JULIO PETTIGIANI

HECTOR NEGRI           EDUARDO NESTOR DE LAZZARI

          LUIS ESTEBAN GENOUD

                         JUAN JOSE MARTIARENA

                              Secretario