A C U E R D O

La Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, de conformidad con lo establecido en el art. 4 del Acuerdo n° 3971, procede al dictado de la sentencia definitiva en la causa A. 75.456, "Mutual de Ayuda entre Ferroviarios Activos y Jubilados de la Fraternidad de Pergamino c/ Municipalidad de Pergamino s/ Acción Declarativa de Certeza. Recurso Extraordinario de Inaplicabilidad de Ley", con arreglo al siguiente orden de votación (Ac. 2078): doctores Soria, Genoud, Torres, Kogan.

A N T E C E D E N T E S

La Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en la ciudad de San Nicolás hizo lugar al recurso interpuesto por el municipio demandado y revocó la sentencia de primera instancia que había hecho lugar a la pretensión declarativa de certeza.

De este modo, dispuso que la entidad actora se encuentra obligada a abonar la Tasa de Seguridad e Higiene y que su quantum habrá de calcularse sobre la base de los ingresos brutos devengados durante cada período fiscal en el que se ejerza la correspondiente actividad, de conformidad con lo normado por los arts. 85, 87, 88 y 94 de la ordenanza fiscal del partido de Pergamino (v. fs. 306/321 vta.).

Disconforme con dicho pronunciamiento, la parte actora dedujo recursos extraordinarios de inaplicabilidad de ley y de nulidad (v. fs. 324/335), que fueron concedidos (v. fs. 340/342 vta.).

Desestimado el recurso extraordinario de nulidad, dictada la providencia de autos para resolver el de inaplicabilidad de ley (v. resol. de 13-II-2019) y encontrándose la causa en estado de pronunciar sentencia, la Suprema Corte resolvió plantear y votar la siguiente

C U E S T I Ó N

¿Es fundado el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley?

V O T A C I Ó N

A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Soria dijo:

I.1. El Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo n° 1 del Departamento Judicial de Pergamino, en lo que aquí interesa, hizo lugar a la acción declarativa de certeza promovida por la Mutual de Ayuda entre Ferroviarios Activos y Jubilados de la Fraternidad Pergamino, reconociendo que se hallaba exenta del pago de la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene (en adelante, TISH) que pretendía cobrarle aquel municipio, en virtud de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley Orgánica para las Asociaciones Mutuales 20.321 (v. fs. 262/273 vta.).

Contra esa decisión, la demandada interpuso recurso de apelación.

I.2. La Cámara de Apelación del fuero con asiento en la ciudad de San Nicolás hizo lugar al remedio y revocó la sentencia de grado.

Entendió que la entidad que promovió la demanda no era un sujeto exento en los términos de dicha ley nacional y, por ende, estaba obligada a abonar la TISH, cuya base imponible habría de estimarse a partir de los ingresos brutos devengados durante cada período fiscal, de acuerdo a lo normado por los arts. 85, 87, 88 y 94 de la ordenanza fiscal comunal (v. fs. 306/321 vta.).

I.2.a. Para así decidir, destacó ante todo la autonomía reconocida a los municipios por la Constitución nacional (arts. 5 y 123).

Sostuvo que la facultad de las municipalidades bonaerenses para crear y exigir el pago de una tasa de inspección de seguridad e higiene o de habilitación de comercios e industrias, a la luz de lo dispuesto en la Constitución de la Provincia y la Ley Orgánica de las Municipalidades (LOM), resultaba indudable (conf. arts. 192 incs. 5 y 6 y 193 inc. 2, Const. prov.; 226 incs. 17 y 31 y 227, LOM).

Transcribió la parte pertinente de los arts. 85, 86 y 94 de la ordenanza fiscal y tarifaria para el año 2009, que establecen el hecho imponible, los sujetos contribuyentes y las exenciones subjetivas, a fin de determinar si correspondía que la actora abonase la TISH. De su simple lectura, entendió que la respuesta no podía ser otra que afirmativa.

Acto seguido, examinó si -alternativamente- se hallaba exenta de abonar la tasa en los términos del art. 29 de la Ley Orgánica para las Asociaciones Mutuales 20.321, que dispone que aquellas constituidas de acuerdo a sus exigencias "...quedan exentas en el orden nacional, en el de la Municipalidad de la Capital Federal y en el Territorio Nacional de Tierra de Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, de todo impuesto, tasa o contribución de mejoras, en relación a sus bienes y por sus actos".

Reivindicando la conocida pauta de interpretación estatutaria en materia de exenciones, basada en el principio de legalidad y que sugiere que estas "...deben resultar de la letra de la ley, de la indudable intención del legislador o de la necesaria implicancia de las normas que las establezcan", concluyó que la mutual no se hallaba exenta del pago de la TISH en el ámbito del municipio demandado, por gracia del Congreso nacional.

I.2.b. Pasando ya a atender los agravios que habían quedado desplazados en la instancia de grado por la forma de resolver, la Cámara, sin desconocer la jurisprudencia de la Corte federal sobre el punto, recordó que para este Superior Tribunal provincial el deber de ingreso de la tasa que retribuye el servicio existe en la medida en que este último sea prestable en potencia.

Añadió que a fs. 142/170 obraba prueba documental, acompañada por la misma demandante, que daba cuenta de reajustes en el monto del gravamen y constancia de visita por parte de inspectores municipales al local de la mutual.

También descartó la denuncia fundada en la estricta equivalencia que debería mediar entre el costo del servicio y el monto del gravamen, negando que este fuese confiscatorio.

I.2.c. Por último, afirmó que cuantificar la TISH sobre la base de los ingresos brutos de los contribuyentes se encuadraba dentro de la potestad tributaria regulada y limitada en la normativa provincial. Particularmente, en las leyes de concertación en materia fiscal.

A tal fin, trajo a colación lo resuelto por esta Suprema Corte en la causa B. 65.396, "Esso Petrolera Argentina S.R.L. c/ Municipalidad de Quilmes", sentencia de 22-VI-2016, con relación a la interpretación de los arts. 35 del Convenio Multilateral y 10 de la ley 10.559 de coparticipación de impuestos entre la Provincia y las municipalidades, los cuales permitirían semejante cosa.

II. Mediante recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley, la parte actora denuncia que la sentencia dictada por la Cámara resulta violatoria de los principios de legalidad tributaria, de juridicidad y de razonabilidad (cita arts. 4 y 28, Const. nac.) y del art. 9, tercer párrafo, de la Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales 23.548 (inc. "b").

II.1. Recuerda que este último precepto obliga a cada provincia, organismos administrativos y municipios de su jurisdicción, a no aplicar gravámenes locales análogos a los nacionales distribuidos por dicha ley, sin que la limitación alcance a las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados. De lo que infiere que el municipio nunca podría pretender su cobro por servicios que no son suministrados.

Añade que se trata de la postura de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sentada en los precedentes "Quilpe S.A." y "Laboratorios Raffo", en los que diferenció la tasa del impuesto, en función de la existencia o no en sus respectivos presupuestos de hecho del desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado.

En consecuencia, con ello se agravia de que la Cámara se haya apartado injustificadamente de la jurisprudencia del Máximo Tribunal y, en su lugar, se enrolara en la tesis de la prestación potencial del servicio históricamente seguida por este cuerpo.

Pide que esta Corte se oriente en el criterio que surge de las causas citadas aquí arriba.

II.2. También se queja de la referencia que se hace en el fallo a la documental de fs. 142/170, de la que surgen reajustes en el valor de la tasa y la constancia de visita del municipio al establecimiento de la mutual.

Afirma que estas inspecciones fueron hechas con el fin de crear una aparente prestación de servicio. Pues agrega que la entidad comenzó a funcionar en el año 1970 y solo fue inspeccionada luego de iniciado este litigio.

Tilda por lo tanto de absurda la conclusión a la que arribó la Cámara, acerca de la efectiva prestación del servicio legitimante de su cobro.

II.3. En otro orden, insiste con la ausencia de proporcionalidad entre el monto de la tasa y el costo global para llevar a cabo la actividad solventada mediante el pago de la TISH.

Afirma que la tasa en cuestión es en realidad un impuesto, en violación del principio de legalidad, por no existir relación alguna entre lo que abona por tal concepto ($8.633,03 mensuales en el año 2015) y el hecho de que no hayan habido inspecciones sino hasta que se produjo el traslado de la demanda.

Reprocha que la Cámara le impusiera la carga de probar este extremo, cuando es la comuna quien está en mejores condiciones de acreditarlo.

Arguye también que la sentencia que busca poner en crisis resulta dogmática, cuando dice que su parte no intentó probar la desproporción que invoca. Al mismo tiempo que es arbitraria, por ser incongruente con las constancias de la causa, de las que surge que el pedido de prueba informativa para que el municipio indique el costo del servicio entre los meses de enero de 2015 y octubre de 2018, fue desestimado.

II.4. Finalmente, trae en refuerzo de su argumentación que el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento vino a promover la derogación de las tasas municipales que incidan sobre los mismos hechos económicos que los impuestos provinciales, las que no respondan a la retribución de un servicio efectivamente prestado, o en aquellos supuestos en los que excedan el costo que derive de su prestación.

III. El recurso no prospera, pues es técnicamente insuficiente para revertir el pronunciamiento atacado (art. 279 in fine, CPCC).

III.1. Ante todo, he de señalar que no es objeto de reproche ante esta instancia extraordinaria la conclusión a la que arribó la Cámara respecto al carácter de sujeto alcanzado de la mutual frente a la TISH, entendiendo que ella no podía beneficiarse con la exención consagrada en la ley 20.321.

Ni siquiera ha de ventilarse por esta vía lo relativo a la conformación de la base imponible a partir de los ingresos brutos provinciales, pues esto fue plasmado en el recurso extraordinario de nulidad que fuere desestimado.

Advierto asimismo que la vía procesal escogida, admitida por el señor juez de primera instancia, arriba firme. La cual, como diré más adelante, no está libre de inconvenientes dada la postura con la que llega el caso (v. infra pto. IV.3.).

Lo que viene discutido acá, entonces, no se relaciona con el alcance subjetivo del gravamen, sino a la efectiva configuración de su hecho imponible. Por lo tanto, a este asunto dedicaré el desarrollo expositivo que sigue, donde replicaré en lo pertinente mi voto en la causa A. 75.855, "Coca Cola FEMSA de Buenos Aires S.A. c/ Municipalidad de La Matanza", sentencia de 6-IX-2022.

III.2. Ingresando en el análisis, respecto al planteo articulado en torno a que la decisión a la que se arribó vulnera la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sobre los requisitos de validez constitucional de las tasas, hay que señalar algo importante.

Esto es, que no obstante que -por regla- las pautas allí sentadas sin dudas influyen en las decisiones de este Tribunal, en modo alguno significa que puedan considerarse a los fines de acreditar la violación de doctrina legal en una sentencia de una cámara provincial. Es claro el art. 279 del Código Procesal Civil y Comercial en cuanto al referirse, precisamente, a la "doctrina legal", alude a los precedentes que emanan de este órgano superior local, por encontrarse en la cúspide de la estructura judicial bonaerense y conformar la jurisprudencia indirectamente obligatoria dentro de la Provincia (doctr. causas A. 74.916, "Fernández", sent. de 29-V-2019; A. 75.682, "Baylac", sent. de 18-IX-2020; e.o.).

Al margen de esa apreciación, no se me escapa que esta Corte, en sentencia posterior a la interposición del remedio y en la cual no intervine (causa B. 63.745, "Automóvil Club Argentino", sent. de 29-XII-2020), recogió algunos de los señalamientos que surgirían de los fallos de la Corte nacional identificados por la recurrente.

Si bien tal cosa naturalmente permitiría flexibilizar las rigurosidades de la técnica recursiva extraordinaria en este caso, considero igualmente que la apelante -como de inmediato desarrollaré- no ha reparado lo suficiente en las condiciones que rodearon a aquellas decisiones, de modo tal de tornarlas derechamente aplicables en el sub lite.

III.3. La recurrente critica la sentencia de la Cámara, principalmente, sobre la base de los precedentes "Quilpe S.A." (CSJN Fallos: 335:1987) y "Laboratorios Raffo S.A." (CSJN Fallos: 332:1503). De allí extrae, como premisa general y sin tamización, que la exigencia de cobro de una tasa debe corresponder a la "...concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio referido a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente". Formulación que, a esta altura, ya es más que conocida.

Ahora bien, recuerdo que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, recientemente, ha tenido oportunidad de sistematizar aquello que una mayoría denominó su "corpus jurisprudencial ineludible" en la materia, al resolver en la causa "Gasnor S.A. c/ Municipalidad de La Banda", sentencia de 7-X-2021 (CSJN Fallos: 344:2728).

Dijo que de aquel se desprendían tres recaudos básicos para la validez constitucional de las tasas locales: i) que la contribución deba ser caracterizable como una tasa y no como un mero tributo; ii) que su redacción deba identificar un servicio en particular que debe ser efectivamente prestado por el Estado, por lo que sus términos no pueden ser excesivamente amplios y abarcativos y iii) que es al Fisco municipal a quien incumbe probar, en todo caso, la concreta, efectiva e individualizada prestación estatal (v. cons. 7).

De esa forma, trazó algunos de los elementos del test al precedente "Compañía Química S.A." (CSJN Fallos: 312:1575), mencionando seguidamente los casos "Laboratorios Raffo" (cit.) y "Syngenta Agro" (sent. de 28-V-2013).

En los tres, lo que el tribunal halló más censurable fue la tipificación de la tasa municipal puesta en entredicho, dado que ella estaba redactada en términos extremadamente genéricos, cuya latitud pretendía cubrir una amplia gama de servicios de lo más dispares, incluyendo algunos desvinculados del usuario y relativos a la comunidad en general, rayanos con la taxonomía del impuesto. Semejante estructuración se estimó incompatible con la posibilidad de prestar un servicio "concreto, efectivo e individualizado", dándole a esto anclaje constitucional en la garantía del art. 17 del texto fundamental.

Con algo parecido se topó al fallar días después a favor de la contribuyente en el caso "Loma del Pila S.R.L. c/ Comuna de Huasa Pampa" (CSJN Fallos: 344:2830), por remisión al dictamen fiscal, aunque sin entrar al fondo de ese tema.

A todo esto, no pasa inadvertido que los señores jueces Rosatti y Maqueda, tras destacar el régimen autonómico municipal consagrado en la Constitución (art. 123), acudieron a un esquema de análisis sensiblemente distinto, que abandona la fórmula tradicional y, con ello, expresiones tales como "concreta" o "efectiva". Así, hablan de los recaudos de: i) la definición clara y precisa del hecho imponible y la individualización de los servicios o actividades que se ofrecen; ii) la organización y puesta a disposición del servicio, acto o bien al contribuyente, pues de lo contrario el cobro carecería de causa importando un agravio al derecho de propiedad del contribuyente y iii) la adecuada y precisa cuantificación del tributo, debiendo para ello la autoridad fiscal ponderar prudencialmente, entre otros parámetros, el costo global del servicio o actividad concernida y la capacidad contributiva del contribuyente (v. cons. 10; el destacado me pertenece).

III.4. Como sea, por otro lado, se sigue que no podrá haber una "concreta, efectiva e individualizada" prestación cuando, estrictamente hablando, no exista local, depósito, oficina, establecimiento, infraestructura, vehículo o el medio que fuere, al cual sea materialmente posible brindarle el servicio al que atañe el gravamen.

Esto surge, verbigracia, del mismo caso "Gasnor" (cit.), donde el enclave existente en el municipio era, simplemente, un ducto para la red de transporte de gas natural. Lo mismo se desprende de la causa "Laboratorios Raffo" (cit.), dado que la única actividad asequible la prestaba un agente de propaganda médica que comercializaba productos desde su propio domicilio particular.

Por extensión y con algunas cualificaciones, de los precedentes "Municipalidad de Concordia c/ Nación A.F.J.P." (sent. de 26-III-2009) y "Western Union Financial Services Argentina S.R.L." (sent. de 28-VI-2018), en los cuales los presuntos usuarios del servicio remunerado por la tasa de seguridad e higiene meramente contaban con un stand o mostrador dentro del local propiamente habilitado, lo que obligaba al municipio a considerarlos subsumidos dentro del gravamen cobrado a este último, o eventualmente a desdoblar el tributo acordemente.

III.5. Así tampoco, cuando hubiese imposibilidad jurídica de prestar el servicio.

Este tipo de impedimento brota claramente de la jurisprudencia elaborada en torno a la jurisdicción sobre los establecimientos de utilidad nacional (CSJN Fallos: 259:413 y sus citas; v. también por analogía, causa Ac. 19.975, "Liga Económica de Farmacéuticos Actuantes", sent. de 2-IV-1975). Aunque no se agotarían ahí los supuestos encuadrables dentro de este grupo (v. CSJN causa CSJ238/2010 (46-L) /CS1 "Logística La Serenísima S.A. c/ Provincia de Mendoza", sent. de 9-XII-2015; v. también, causa I. 68.491, "Striebeck", sent. de 3-XII-2014).

Pero desde luego que la reforma al art. 75 inc. 30 de la Constitución nacional, con el consecuente reconocimiento del poder de imposición y policía local en la medida en que no interfiera con cometidos federales prevalentes, ha relativizado esta interdicción (conf. causas I. 1.992, "Aguas Argentinas S.A.", sent. de 7-III-2005; mi voto en B. 74.083, "Municipalidad de San Nicolás", sent. de 6-II-2019; e.o.).

III.6. De lo expuesto hasta aquí, es posible concluir que la tesis sostenida por la recurrente se asienta en circunstancias bien definidas: i) la generalidad y amplitud de la tasa; ii) la inexistencia de local, establecimiento, depósito, etcétera, al cual extenderle materialmente el servicio o iii) la imposibilidad jurídica de hacerlo.

Tales extremos no se presentan en el caso bajo estudio, donde la tasa ha sido cuidadosamente delimitada por la normativa tributaria a la inspección de seguridad e higiene de lugares físicos (conf. art. 85, OF 2009 y concs. posteriores), mientras que es un hecho no controvertido que la mutual actora tenía, al tiempo de los períodos reclamados, su sede dentro del partido (conf. causas B. 59.516, "Bank Boston N.A.", sent. de 18-XII-2002 y B. 66.819, "Telefonía Móviles Argentina S.A.", sent. de 15-VIII-2012), a la par que la Municipalidad de Pergamino contaba con los medios técnicos y humanos para controlarlos, de consuno con la potestad jurídica (conf. causas B. 48.849, "Marina del Sur S.A.", sent. de 16-V-1989; B. 56.600, "Loimar", sent. de 1-VI-2011; e.o.).

III.7. Aclarado lo anterior, debo decir que no mejora la suerte del intento la invocación del caso "Quilpe S.A." (cit.).

La Corte federal en el reciente fallo "Gasnor" (cit.), se refirió a la imposición cuestionada en dicha controversia -curiosamente- como una "...de características también similares a la que aquí se analiza" (i.e., tasas por la prestación de servicios extremadamente genéricos o variados).

Con ello, lo que entonces podría extraerse sin margen de error de dicho precedente queda acotado al onus probandi de la efectiva prestación del servicio en cabeza de quien asegura hacerlo. En la especie, eso surge de la documental incorporada a fs. 169/170.

III.8. Por último, no se me escapa que algunos antiguos precedentes de los cuales la Corte nacional habría extraído el giro actualmente empleado relativo a la "concreta, efectiva e individualizada" prestación del servicio como presupuesto de validez del cobro de una tasa, no refieren estrictamente a una situación como la ventilada en autos.

En los que textualmente aluden a algunas de esas expresiones, dicha fórmula es invocada ya sea a los fines de repeler alegaciones de desproporción o confiscatoriedad en busca de una "estricta equivalencia" de difícil estimación (CSJN Fallos: 192:139; 234:663; e.o.); o para descartar la resistencia del usuario como excusa frustratoria de la percepción, en la medida en que haya habido verdadera puesta a disposición del servicio (CSJN Fallos: 251:222; e.o.). Aunque no para apuntalar las nociones que la jurisprudencia contemporánea, construida a partir del caso "Compañía Química" (cit.), ha querido plasmar.

III.9. En síntesis, no es posible trasladar a la especie, sin más, doctrinas pergeñadas bajo hipótesis netamente distintas, lo cual sella la insuficiencia impugnativa en este aspecto tan crucial del embate (art. 279 in fine, CPCC).

IV.1. En cuanto a la apreciación en las instancias anteriores de la prueba rendida en autos, consistente en que las inspecciones realizadas a la entidad no fueron genuinas, sino que se hicieron para crear una aparente prestación por haberse llevado a cabo luego del traslado de la demanda de autos, se trata de algo atinente a la fijación de los hechos litigiosos y a su valoración.

Por regla general, tales cosas resultan ajenas a la competencia extraordinaria de esta Suprema Corte, salvo que se invoque y configure el supuesto excepcional del absurdo (doctr. causas A. 69.199, "Rosl", sent. de 6-V-2009; A. 72.829, "Romero", sent. de 5-VII-2017; A. 71.872, "Gómez", sent. de 5-XII-2018; e.o.). Se trata de un error grave, grosero y fundamental cristalizado en una conclusión incoherente y contradictoria en su aspecto lógico formal e incompatible con las constancias objetivas que resultan de la causa (conf. doctr. causas A. 74.433, "Clair", sent. de 8-V-2019; A. 75.455, "Colturi", sent. de 26-XII-2019; A. 74.603, "Bingos Platenses S.A.", sent. de 19-VIII-2020; e.o.).

Adelanto que la recurrente no logra acreditar tamaño vicio o, alternativamente, el de arbitrariedad.

IV.2. Si bien con sostén en el postulado autonómico y con respeto a las garantías supralegales cabe reconocerle a los municipios amplias potestades impositivas originarias a la hora de establecer objetos imponibles y la medida de las contribuciones (conf. arts. 123, Const. nac. y 192 inc. 5, Const. prov.; v. mi voto en causa A. 73.248, "Esso Petrolera Argentina S.R.L.", sent. de 13-XI-2019; CSJN Fallos: 344:2123, voto de los señores jueces Rosatti y Maqueda), solo acotadas para algún sector por la normativa oriunda del derecho intra federal de cotejarse analogía con tributos nacionales coparticipables (conf. art. 9 inc. "b", ley 23.548; CSJN Fallos: 332:1503 y 335:996), de ello nunca podría extraerse una autorización ilimitada para crear presupuestos de incidencia virtuales, en violación del principio de legalidad tributaria y como embuste para los mayores contribuyentes que integran la asamblea donde, como principales representantes de la comunidad dotada de capacidad contributiva, codecide y consiente el poder de imposición estatal (art. 193 inc. 2, Const. prov.).

Con todo, no se sigue que para que una tasa como la de seguridad e higiene goce de validez deba comprobarse una inspección en cada período fiscal determinado, o cada cierta cantidad de períodos preestablecida.

Una tesitura semejante no solo iría en contra de las modernas técnicas regulatorias basadas en el voluntario acatamiento fundado en la disuasión ante el temor a que la autoridad pública, en cualquier momento, podrá corroborar el incumplimiento de las ordenanzas de salubridad, sino que -presumiblemente- iría en contra del propio interés del administrado estar constantemente sujeto al escrutinio de sus instalaciones, incrementando exponencialmente las chances de detección y sanción por violaciones.

Por ende, establecer qué constituye una "periodicidad razonable" como refiere el precedente "Automóvil Club Argentino", es algo variable en cada caso, influenciado por una multiplicidad de factores (v.gr., la cantidad de establecimientos ubicados dentro del partido, la mayor o menor peligrosidad de la actividad que en ellos se desarrolla, el acceso o no del público general, la organización y plan de trabajo del cuerpo de inspectores municipales, las verificaciones sucedidas en otros sitios, o -como revela la experiencia reciente- la ocurrencia de eventos humanos o naturales impredecibles, etc.).

IV.3. En el sub examine, no es posible afirmar rotundamente que se esté en presencia de una exacción ilegítima, al no haberse realizado visitas en los años anteriores a la interposición de la demanda, hallándose fuera de discusión la existencia de instrumentalidades oficiales para hacerlo.

Mella la seriedad del reclamo el argumento de la actora de que la ventana temporal a analizar es de casi cincuenta años, en la teoría de que el local existe desde el año 1970. Al margen de no constituir un hecho probado, no puede obviarse que la presente demanda se inició como una pretensión declarativa de certeza, básicamente, para determinar si la mutual estaba librada de tener que pagar tasas en general a partir de la exención que trae la ley nacional 20.321. Esto fue a lo que, en rigor, atendió el señor juez de primera instancia para darle curso por el singular camino escogido (v. pto. V.3.).

Pero con el decantar del juicio y el mecanismo de la apelación adhesiva, la cuestión a dirimir parece haber quedado imperceptiblemente reducida a la temática de la prestación efectiva del servicio, con evidentes problemas en el andamiaje procesal que se había montado. Esto es así, porque naturalmente no puede buscarse un pronunciamiento con efectos prospectivos (ya que es incierto cuándo y cómo la Municipalidad inspeccionará en el futuro), mientras que hacia el pasado presumiblemente hay periodos prescriptos, abonados voluntariamente por la contribuyente o, como surge de fs. 142/168, ajustes de oficio que debieron impugnarse por las vías especialmente creadas al efecto (conf. art. 12 inc. 1, CCA; arg. doctr. causa A. 73.330, "Luis Solimeno e Hijos S.A.", sent. de 16-II-2020).

Siendo todo eso así, las constancias de la causa, que dan cuenta de la inspección ocurrida en el establecimiento el día 21 de octubre de 2016 por parte de la Dirección de Habilitaciones, me impiden concluir que el juicio de la Cámara haya sido irrazonable al extremo de lo inconcebible.

Por lo tanto, con las aclaraciones formuladas, debe descartarse el vicio relativo a la apreciación -aun cuando tácita o implícita- del elemento probatorio, pues ella no se eleva al nivel de una conclusión absurda o arbitraria.

V.1. En lo tocante a la crítica dirigida a la supuesta desproporción del costo del servicio, este Tribunal ha sostenido en numerosos precedentes que si bien es requisito de validez constitucional de toda tasa que su cobro se corresponda siempre con la prestación de un servicio, no ha de interpretarse esto último en el sentido de una equivalencia estricta, prácticamente imposible de establecer (CSJN Fallos: 324:2577), pues sin perjuicio de lo que disponen algunos instrumentos de derecho intra federal de carácter programático (conf. causa I. 1.992, "Aguas Argentinas", sent. de 7-III-2005), no existe norma constitucional o legal que obligue a que las tasas exhiban proporcionalidad entre el costo del servicio y el monto del gravamen (doctr. causas I. 1.270, "Casa Blanco S.C.A."; I. 1.271, "Tulli Hnos. S.A."; I. 1.272, "Torres y Liva S.A."; I. 1.274, "Fernández" y I. 1.275, "Piantoni Hnos. S.A.", sents. de 18-IV-1989; I. 1.286, "Papelera Juan V. F. Sierra S.A.C.I.F.", sent. de 18-VI-1991; I. 1.588, "Amacri S.A.", sent. de 7-III-2001; I. 1.552, "Biocca", sent. de 2-IV-2003; B. 58.976, "Centro de Martilleros y Corredores Públicos de Almirante Brown", sent. de 7-XI-2007; B. 63.520, "Telefónica Móviles Argentina S.A.", sent. de 9-V-2018; e.o.).

En ese sentido, no corresponde exigir la proporcionalidad entre el monto del tributo a pagar y el costo del servicio, toda vez que mediante lo que se percibe no debe atenderse únicamente a los gastos de las oficinas que lo prestan, pues tanto la existencia de esta como el cumplimiento de sus fines dependen de la total organización municipal, cuyas erogaciones generales deben incidir en las prestaciones particulares con un alcance cuya determinación es cuestión propia de la política financiera (doctr. causas I. 824, "Alicurá", sent. de 6-III-1979; I. 825, "La Constancia", sent. de 25-III-1979; I. 1.139, "Sanatorio Argentino", sent. de 6-IX-1988; B. 50.259, "Consorcio de Propietarios Mayling Club de Campo", sent. de 28-III-1995; B. 52.173 y B. 51.937, "Empresa Nobleza Picardo S.A.I.C. y F.", sents. de 28-XI-1995; B. 53.450, "Molinos Río de la Plata", sent. de 3-III-1998; B. 56.454, "Pecom Energía S.A.", sent. de 17-II-2003; B. 56.600, "Loimar", sent. de 1-VI-2011; B. 62.784, "Abb-Elster S.A.", sent. de 4-IV-2012; e.o.).

V.2. También esta Suprema Corte ha expresado que es competencia exclusiva del legislador elaborar la política financiera del Estado y, en consecuencia, determinar la medida en que las diferentes categorías de contribuyentes deben aportar para la formación del erario. Por esa razón es que las impugnaciones basadas en la cuantía del gravamen sólo deben acogerse en caso de que se demuestre que, en su aplicación al volumen o giro patrimonial del contribuyente, resulta prohibitivo, destructivo o confiscatorio (doctr. causas I. 1.183, "Nida S.A.", sent. de 31-V-1988; I. 1.297, "Czarnecki", sent. de 8-V-1990; I. 1.541, "Bernal de Palacio", sent. de 29-XII-1998; I. 2.040, "Shell Compañía Argentina de Petróleo S.A.", sent. de 13-II-2008; B. 56.707, "Carba S.A.", sent. de 23-IV-2008; B. 63.476, "Telefónica de Argentina", sent. de 8-VI-2020; e.o.).

V.3. Resulta entonces que, para alcanzar el éxito de su planteo, la actora debió demostrar la configuración de alguno de aquellos extremos, lo que no ha tenido lugar en la especie ya sea por inacción propia o por el direccionamiento de la prueba en la instancia de grado que llega firme aquí. Ella se limita a enunciar la exorbitancia de las sumas que debería pagar en concepto de la tasa objetada, pero sin lograr demostrar cuál es el límite que se ha traspuesto, provocando un efecto confiscatorio a su respecto.

De ese modo, los agravios son formulados como mera alegación, evidenciando una divergencia de criterio que impide corroborar una severa afectación constitucional, imponiéndose el rechazo de esta parcela de la impugnación.

VI.1. Finalmente, corresponde tratar lo planteado por el actor ligado al aparente incumplimiento de lo establecido en el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, toda vez que -según asevera- este impone a la Provincia de Buenos Aires y a sus respectivos municipios la derogación y/o adecuación de las tasas comunales que no constituyan retribución de un servicio efectivamente prestado o que excedan el costo que deriva de la prestación de los servicios vinculados a ellas.

Al respecto, me permito reproducir los lineamientos de mi voto en la causa I. 1.992, "Aguas Argentinas", sentencia de 7-III-2005, reiterados más cerca en el tiempo en la causa B. 63.476, "Telefónica de Argentina", sentencia de 8-VI-2020.

VI.2. Sobre el mencionado instrumento, la Corte Suprema de Justicia de la Nación se ha pronunciado en los precedentes registrados en Fallos: 322:1781 y 2624. Allí tuvo ocasión de afirmar que, al igual que las demás creaciones legales del federalismo de concertación, dicho instrumento configura el "derecho intrafederal" y se incorpora, una vez ratificado por la Legislatura, al derecho público interno de cada Estado provincial, con un rango normativo específico (CSJN Fallos: 314:862). También tuvo presente que ese tratado presenta diferentes matices, tanto en punto a la materia sobre la que actúa como respecto de su vigencia, inmediata o subordinada a determinadas decisiones.

Ahora bien, en cuanto es de valor para el caso, el art. 1, punto 2 del Pacto, establece que se derogarán de inmediato los impuestos provinciales que graven directa e indirectamente, a través de controles, la circulación interjurisdiccional de bienes o el uso para servicios del espacio físico, incluido el aéreo.

Cuando aborda el tema de los tributos municipales, el texto del acuerdo es diferente. En rigor, dispone que "...se promoverá la derogación de las tasas municipales que afecten los mismos hechos económicos que los impuestos provinciales detallados en los párrafos anteriores, sea a través de la remisión del respectivo proyecto de ley a la Legislatura Provincial o a través de la recomendación a los Municipios que cuenten con competencia para la creación y derogación de tales gravámenes. Igual actitud se seguirá respecto de supuestos en los que excedan el costo que derive de su prestación" (art. 1, pto. 2).

Queda en claro que en este último supuesto (referido a los tributos comunales) el compromiso asumido por las partes firmantes del tratado es de una intensidad menor. No ha implicado una derogación o supresión inmediata de los regímenes locales, ni una operativa interdicción a futuro, sino el enunciado de un propósito a cumplirse, una obligación de medios -como ha sostenido la Corte Suprema de Justicia de la Nación- orientada a instar a las respectivas entidades municipales a dejar sin efecto las tasas que no se vinculen con una efectiva contraprestación por su parte (conf. opinión de la señora Procuradora Fiscal en la causa G.501.XXXV "Gas Natural Ban S.A. c/ Municipalidad de Campana s/ acción meramente declarativa", hecha suya por la Corte Suprema, sent. de 12-VIII-2003) y que, por sus características, tampoco ha enervado el ejercicio a futuro de la potestad tributaria.

De allí que, si preciso y claro resulta el deslinde entre gravámenes provinciales y locales, en términos de su derogabilidad, no menor nitidez posee en orden a la subsistencia de las competencias municipales para discernir acerca de esta clase de tributos.

La Provincia solo ha ratificado el acuerdo. Ninguna "ley" prohibitiva o de inhibición de los poderes locales ha dictado. Y si una "recomendación" pudiera haber formulado -extremo no probado en autos- tal acto no habría pasado de reflejar los buenos oficios de la autoridad provincial -una posición no imperativa ni compromisoria- sobre el proceder que las entidades municipales deberían seguir.

En suma, la adhesión legislativa al Pacto dista de consagrar una delimitación negativa de competencias que prive a los municipios de sus atribuciones normativas y fiscales reconocidas por la propia Constitución provincial (art. 190 y sigs.).

VI.3. Todo ello colabora a dar sustento al tributo cuestionado en autos, sin que el argumento consistente en su supuesta contradicción con lo dispuesto en el Pacto federal pueda servir para invalidarlo.

VII. Por las razones expuestas, corresponde rechazar el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley interpuesto (conf. arts. 279 y 289, CPCC).

Voto por la negativa.

Costas a la recurrente vencida (conf. arts. 60 inc. 1, CCA, ley 12.008 -texto según ley 13.101-; 68 y 289 in fine, CPCC).

A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Genoud dijo:

I. Comparto la opinión del señor Juez doctor Soria en cuanto concluye que no es aquí reprochable el epílogo de Cámara tocante al carácter actoral de sujeto alcanzado por la Tasa municipal de Seguridad e Higiene, imposibilitando beneficiarse con la exención consagrada en la ley 20.321.

Asimismo, suscribo que ni siquiera corresponde analizar lo relativo a la conformación de la base imponible a partir de los ingresos brutos provinciales, dado que ello fue plasmado en el recurso extraordinario de nulidad, ya desestimado.

Tampoco ha de prosperar, por lo señalado en el voto inaugural, lo relativo a la alegada irrazonabilidad del tributo por resultar desproporcionado al costo del servicio.

II.1. Sin perjuicio de lo señalado, y a pesar de la tan censurable como confusa exposición de la actora en su impugnación, habré de reservar los párrafos que continúan para referirme al cuestionamiento relativo a la alegada ausencia municipal de la prestación del servicio que es retribuido mediante la tasa en cuestión.

En efecto, más allá de la invocación de los pronunciamientos de la Corte federal en autos "Quilpe S.A." (CSJN Fallos: 335:1987) y "Laboratorios Raffo S.A." (CSJN Fallos: 332:1503), en el punto VIII.1. del recuso examinado, se alude a la carga de la prueba de la prestación del servicio -enlazada con el concepto mencionado-, como argumento coadyuvante de la pretendida inconstitucionalidad del tributo municipal en cuestión.

II.2. Inicialmente, recuerdo que esta Suprema Corte ha recogido los lineamientos señalados de la Corte Suprema nacional en autos B. 63.745, "Automóvil Club Argentino", sentencia de 29-XII-2020 y A. 73.508, "Cappaccioni", sentencia de 24-II-2021.

Por todo diré que la imposición de las tasas presupone la existencia de un requisito fundamental, como es que al cobro de dicho tributo debe corresponder siempre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio relativo a algo no menos individualizado del contribuyente (CSJN Fallos: 234:663; 236:22; 251:222; 259:413; 312:1575; 325:1370; 329:792; 331:1942; 332:1503; e.o.).

A ello se añadió que quien está en mejores condiciones de individualizar y precisar las actuaciones administrativas es la autoridad ante la cual tramitan, quien debe llevarlas en legal forma (conf. causa B. 66.073, "Pereda Benedit de De Bary Tornquist", sent. de 1-XII-2014).

II.3. Sujeto al estrecho marco cognitivo que habilita el examen de la cuestión en esta instancia, observo que la alegación de la recurrente ha sido desenfocada en relación con su pretensión inicial, detalle determinante de su fracaso.

En la articulación, declarativa de certeza, postuló -esencialmente- que se despejase la incertidumbre acerca de la exención de la gabela municipal con fundamento en lo prescripto por la ley 20.321, de entidades mutuales. A ello añadió -en subsidio- su inconstitucionalidad, con soporte en la falta de proporcionalidad, su base imponible, la vigencia del Pacto Fiscal y -ahora si- la ausencia de efectiva prestación del servicio.

Considero que el análisis del tópico mencionado en último orden, no puede desentenderse de la suerte negativa de la articulación principal, la inconstitucionalidad. Tampoco cobra virtualidad su análisis por separado, toda vez que tal alegación excede y desborda -sobradamente- los confines de la pretensión declarativa. Al menos en los términos expuestos por la recurrente.

Ello por cuanto la falta de certeza, en cuanto elemento que habilita esta vía procesal, no se encuentra presente en dicho contexto.

III. Por ello, con las salvedades expuestas y en cuanto ello sea concordante con lo aquí señalado, presto mi conformidad a la solución propuesta por el señor Juez doctor Soria.

Voto por la negativa.

A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Torres dijo:

I. Adhiero a la solución propuesta por los colegas que me anteceden en el orden de votación por cuanto también considero que el recurso bajo examen resulta insuficiente en los términos del art. 279 del Código Procesal Civil y Comercial.

No obstante, estimo que para su rechazo basta con el siguiente análisis.

II. Cinco son los agravios en los que la parte actora centra su recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley:

II.1. En primer lugar, denuncia que Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales obliga a cada provincia, organismos administrativos y municipios de su jurisdicción, a no aplicar gravámenes locales análogos a los nacionales distribuidos por dicha ley, sin que la limitación alcance a las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados. De lo que infiere que el municipio nunca podría pretender su cobro por servicios que no fueron suministrados, como -entiende- acontece en el particular.

Para sostener dicho agravio cita los precedentes "Quilpe S.A." y "Laboratorios Raffo" de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

II.2. También aduce absurdo en la valoración de la prueba documental obrante a fs. 142/170. Afirma que estas inspecciones fueron hechas con el fin de crear una aparente prestación de servicio y que la entidad comenzó a funcionar en el año 1970, habiendo sido inspeccionada solo una vez, luego de iniciado este litigio.

II.3. En otro orden, insiste con la ausencia de proporcionalidad entre el monto de la tasa y el costo global para llevar a cabo la actividad solventada mediante el pago de la TISH.

Para ello, afirma que la tasa en cuestión encubre un impuesto, en violación del principio de legalidad, por no existir relación alguna entre lo que abona por tal concepto y el supuesto servicio prestado. Asimismo, se agravia de que el a quo le impusiera la carga de probar este extremo, cuando es la comuna quien está en mejores condiciones de acreditarlo.

II.4. En refuerzo de su argumentación alega que el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento vino a promover la derogación de las tasas municipales que incidan sobre los mismos hechos económicos que los impuestos provinciales, las que no respondan a la retribución de un servicio efectivamente prestado, o en aquellos supuestos en los que excedan el costo que derive de su prestación.

II.5. Por último, esgrime violación de la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en cuanto a la obligatoriedad de sus precedentes.

En este cometido, refiere que la doctrina de esta Suprema Corte desconoce lo establecido por el Máximo Tribunal nacional en la materia, violando la doctrina del sometimiento condicionado como deber institucional.

III. Como adelanté, el recurso no prospera, pues es técnicamente insuficiente para revertir el pronunciamiento atacado (art. 279 in fine, CPCC).

III.1. Con relación al primer agravio, he de señalar que su procedencia está supeditada a que prospere en autos el agravio dirigido a cuestionar la valoración que el Tribunal de Alzada hiciera de la prueba producida en autos. Por tal motivo, los agravios expuestos en los puntos II.1. y II.2. del presente voto serán tratados en forma conjunta.

En el punto el recurrente se agravia de que se tenga por legítima (a la luz de la ley de coparticipación) una tasa retributiva de servicios prestados cuando -a su entender- este se prestó una única vez, cuando ya se había iniciado el presente proceso.

En este punto, comparto lo expuesto por el doctor Genoud en su voto, cuando señala lo censurable y confusa que resulta la exposición de la actora en su impugnación, la que se vislumbra insuficiente para cumplir con su cometido.

Sin embargo, para dar respuesta satisfactoria a sus intereses, habré de adherir a lo reseñado por el doctor Soria en los puntos IV.1. y IV.3. de su voto, donde evidencia que -en la especie- no se logró acreditar el grave vicio de absurdo, motivo por el que llega incólume a esta instancia extraordinaria la valoración que el a quo efectuó de los hechos y la prueba producidos en autos.

Por tal motivo, siendo actividad privativa de los jueces de las instancias, solo revisable en instancia extraordinaria cuando se evidencia un grosero error incompatible con las constancias de la causa, es que deben rechazarse -por su conexidad- los agravios referidos a la violación de las cláusulas de la ley de coparticipación como los relativos a la falta de prestación efectiva del servicio.

III.2. Idéntica surte adversa ha de correr el agravio dirigido a denunciar la ausencia de proporcionalidad entre el monto de la tasa y el costo global del servicio.

En primer lugar, cabe advertir que una vez más la procedencia del agravio depende de la acreditación del absurdo en la apreciación de las constancias obrantes en la causa y de la repartición de las cargas probatorias.

Por ello, he de adherir a los puntos V.1. a V.3. del voto del doctor Soria, los que dan cuenta de la insuficiencia del planteo recursivo a la luz de la doctrina legal imperante en la materia en esta Suprema Corte.

III.3. Respecto al agravio relativo a lo normado por el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, también suscribiré los puntos VI.1. a VI.3. del voto del doctor Soria, atento haber prestado mi adhesión al voto inaugural de la causa B. 63.476, "Telefónica de Argentina", sentencia de 8-VI-2020, allí citada.

III.4. Por último, respecto de la alegada violación de los precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, he de advertir que este Tribunal tiene dicho que la doctrina legal que hace viable el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley es la producida por esta Suprema Corte mediante la interpretación de las normas legales que han regido la relación sustancial debatida en la controversia y no la que deriva de la jurisprudencia de otro tribunal, aún de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, o la doctrina de los autores (conf. causa C. 117.114, sent. de 4-III-2015; e.o.)

IV. Por las razones expuestas, corresponde rechazar el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley interpuesto (conf. arts. 279 y 289, CPCC).

Voto por la negativa.

Costas a la recurrente vencida (conf. arts. 60 inc. 1, CCA, ley 12.008 -texto según ley 13.101-; 68 y 289 in fine, CPCC).

La señora Jueza doctora Kogan, por los mismos fundamentos del señor Juez doctor Torres, votó también por la negativa.

Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la siguiente

S E N T E N C I A

Por lo expuesto en el acuerdo que antecede, se rechaza el recurso de inaplicabilidad de ley interpuesto (arts. 279 y 289, CPCC).

Las costas se imponen a la recurrente vencida (conf. arts. 60 inc. 1, CCA, ley 12.008 -texto según ley 13.101-; 68 y 289 in fine, CPCC).

Regístrese y notifíquese de oficio y por medios electrónicos (conf. resol. Presidencia 10/20, art. 1 acápite 3 "c"; resol. SCBA 921/21) y devuélvase por la vía que corresponda.

Suscripto por el Actuario interviniente, en la ciudad de La Plata, en la fecha indicada en la constancia de la firma digital (Ac. SCBA 3971/20).
 

REFERENCIAS:

Funcionario Firmante: 02/12/2022 17:34:18 - TORRES Sergio Gabriel - JUEZ

Funcionario Firmante: 04/12/2022 21:46:22 - KOGAN Hilda - JUEZA

Funcionario Firmante: 06/12/2022 11:25:56 - GENOUD Luis Esteban - JUEZ

Funcionario Firmante: 07/12/2022 07:22:46 - SORIA Daniel Fernando - JUEZ

Funcionario Firmante: 07/12/2022 08:56:35 - MARTIARENA Juan José - SECRETARIO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA

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242900290004077484

SECRETARIA DE DEMANDAS ORIGINARIAS - SUPREMA CORTE DE JUSTICIA

NO CONTIENE ARCHIVOS ADJUNTOS

Registrado en REGISTRO DE SENTENCIAS DE SUPREMA CORTE el 07/12/2022 09:24:56 hs. bajo el número RS-99-2022 por DO\jmartiarena.