A C U E R D O

La Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, de conformidad con lo establecido en el art. 4 del Acuerdo n° 3971, procede al dictado de la sentencia definitiva en la causa B. 59.987, "Civale, Antonio Francisco y otros c/Provincia de Buenos Aires (Tribunal de Cuentas)", con arreglo al siguiente orden de votación (Ac. 2078): doctores Torres, Kogan, Soria, Maidana.

A N T E C E D E N T E S

Antonio Francisco Civale, Alfredo Daniel Ferrini, Eduardo León Nejamkin y Héctor Miguel Martí, por apoderado, promueven demanda contencioso administrativa ante esta Suprema Corte contra el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires. Pretenden la anulación de la resolución dictada por dicho órgano el 28 de octubre de 1998, que los declaró responsables patrimoniales en forma solidaria como funcionarios del Hospital "Ramón Santamarina", de la Municipalidad de Tandil, formulándoles un cargo deudor por la multa aplicada a la referida comuna por el Instituto de Obra Médica Asistencial (IOMA), cuya suma fuera retenida a aquella de los recursos provenientes del Régimen de Coparticipación Provincial.

Los señores Ferrini y Civale hacen extensiva la impugnación a la resolución de fecha 11 de marzo de 2004. Ambas fueron dictadas en el expediente 065/95, correspondiente a la rendición de cuentas de la Municipalidad de Tandil, ejercicio del año 1995.

Corrido el traslado de ley se presenta a juicio la Fiscalía de Estado. Sostiene la legitimidad de las resoluciones del Tribunal de Cuentas y solicita el rechazo de la demanda promovida. Ofrece como prueba únicamente el expediente administrativo 4110-4927/94, que se encuentra agregado a la causa, en original y sin acumular.

Producida la prueba ofrecida en la demanda, se pusieron las actuaciones a disposición de las partes para que efectuasen sus alegatos, haciendo uso ambas de ese derecho (v. fs. 280/284). Encontrándose entonces la causa en estado de pronunciar sentencia, la Suprema Corte resolvió plantear y votar la siguiente

C U E S T I Ó N

¿Es fundada la demanda?

V O T A C I Ó N

A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Torres dijo:

I. El apoderado de los demandantes solicita la anulación de la resolución de fecha 28 de octubre de 1998, por medio de la cual el Tribunal de Cuentas declaró responsables patrimoniales en forma solidaria a varias personas, incluyendo a los actores, en su carácter de funcionarios de la Municipalidad de Tandil y del Hospital "Ramón Santamarina". Especifica que a consecuencia de ello se les aplicó un cargo patrimonial equivalente a la suma que la comuna habría afrontado por la multa impuesta por el Instituto de Obra Médico Asistencial —retenida de los recursos provenientes del Régimen de Coparticipación Provincial—, como consecuencia de la remisión tardía de las declaraciones juradas del personal del hospital durante los meses de diciembre de 1993, enero y febrero de 1994, y de todas las resoluciones antecedentes del Tribunal relacionadas con la cuestión.

Plantea, además, la inconstitucionalidad del art. 14 inc. "b" de la ley 10.861 (sic), en cuanto prevé la imposición a los empleadores de una multa cuando no cumplan en plazo con el deber de enviar al IOMA la declaración jurada mensual con las nóminas de los afiliados, sus remuneraciones y los aportes y contribuciones. Entiende que resulta un incumplimiento meramente formal y subsanable.

Explica que el 7 de abril de 1994 se enviaron, desde el hospital a la sede del IOMA, las declaraciones juradas de aportes y contribuciones del personal correspondientes a los períodos 12/93, 1/94 y 2/94 y que la demora en la presentación de dicha documentación provocó la aplicación de una multa que se hizo efectiva a través de la retención de un importe de los recursos provenientes del Régimen de Coparticipación Provincial que hubieran correspondido al municipio.

En la ampliación de demanda, el apoderado de la actora da cuenta de la posterior resolución del Tribunal de Cuentas de fecha 11 de marzo de 2004, por la que se hizo lugar parcialmente al recurso de revisión y se dejó sin efecto la responsabilidad de algunos funcionarios que originariamente habían sido sancionados en la resolución del 28 de octubre de 1998.

Extiende su impugnación a dicho acto por cuanto entiende que, como funcionarios del hospital, tanto el contador Civale como el director administrativo Ferrini enviaron en término a la Municipalidad de Tandil las declaraciones juradas de los períodos en cuestión. Plantea, entonces, que las obligaciones del nosocomio como ente descentralizado no pueden entenderse excluyentes de aquellas que les corresponden a los funcionarios de la Municipalidad. Ello así, teniendo en consideración una ley que expresamente establece que la obligación está en cabeza del municipio (se refiere al art. 14 inc. "b" de la ley 6.982 —texto según ley 10.861—).

Hace hincapié en que la ordenanza de creación del ente descentralizado Hospital "Ramón Santamarina", al asignar funciones al director administrativo, refiere exclusivamente a las cuestiones administrativas y financieras internas. Como también que, conteste con ello, el IOMA le reclama el incumplimiento al municipio y no al ente referido.

Concluye que la remisión de las declaraciones al IOMA, por parte del ente, era una práctica espontánea y no una obligación legal de los funcionarios sancionados. Además, expresa que la delegación verbal que esgrime la comuna no resulta legítima.

Interpreta que el art. 12 inc. "b" de la ley 6.982 —texto según ley 10.861— establece el deber de dicho envío para los organismos descentralizados provinciales y el art. 14 inc. "b", que las declaraciones juradas mensuales de las municipalidades deben elevarse al IOMA con las firmas del Intendente y contador municipal. Suma a ello que la Ley Orgánica de las Municipalidades, en su art. 214, establece que las relaciones de los organismos descentralizados con los poderes o reparticiones oficiales se concretarán por intermedio del Departamento Ejecutivo.

Deriva de ello que no cabe oponer el art. 2 del decreto 6.420/91, de designación de los funcionarios del hospital, ni tampoco el art. 8 de la ordenanza 5.391/91, de creación del ente descentralizado, en tanto las planillas que debieron enviarse al IOMA estuvieron a disposición de la Contaduría General de la comuna. Circunstancia a la que agrega que los funcionarios del ente desconocían que el Departamento Ejecutivo no remitía las declaraciones juradas del hospital junto con las de la propia Municipalidad.

Finalmente, sobre el punto, añade el resultado de diferentes consultas sobre la responsabilidad del caso realizadas por el contador Civale tanto al Tribunal de Cuentas como a la Asesoría General de Gobierno, con resultado coincidente con su postura.

Ofrece prueba, hace reserva del caso federal y solicita que se dejen sin efecto los actos impugnados.

II. A su turno, la Fiscalía de Estado contesta la demanda y solicita su rechazo.

Indica que se cuestionan dos actos legítimos dictados por el Tribunal de Cuentas. Por un lado, la resolución del 28 de octubre de 1998, en la que el órgano declaró la responsabilidad patrimonial en forma solidaria de, entre otros, los actores, en su carácter de funcionarios del ente descentralizado Hospital "Ramón Santamarina", por el perjuicio ocasionado por la aplicación de multas por parte del IOMA, retenidas de los recursos provenientes del Régimen de Coparticipación Provincial a la Municipalidad de Tandil, con formulación de un cargo deudor de $40.785,61.

Por otro, la resolución del 11 de marzo de 2004, impugnada por los señores Ferrini y Civale, por la que se hizo lugar al recurso de revisión interpuesto por los señores Zanatelli, Nogues y Roa, dejándose sin efecto la responsabilidad de estos tres últimos junto con la de los señores Nejamkin y Martí. En consecuencia, entendiendo que el objeto de la pretensión ha perdido virtualidad para ellos, solicita que a su respecto se declare abstracta la cuestión.

Aduce que la obligación de la remisión al IOMA de las declaraciones juradas de aportes y contribuciones en tiempo oportuno surge del art. 14 inc. "b" de la ley 6.982 y que los funcionarios del hospital obraron de modo negligente al enviarlas en forma extemporánea, lo que motivó la aplicación de la multa.

Plantea que la presentación en el plazo estipulado corresponde legalmente a los funcionarios del hospital conforme a la ordenanza 5.391/91, que creó el ente descentralizado Hospital "Ramón Santamarina" bajo pautas de descentralización normativa y ejecutiva, contando además con un régimen de contabilidad propio, conforme al art. 209 de la Ley Orgánica de las Municipalidades.

Explica que la estructura de funcionamiento del hospital la completa lo dispuesto por el decreto 6.420/91, convalidado por la ordenanza 5.404/91, que delimita las responsabilidades de los funcionarios de la administración del ente asignándoles la competencia específica para resolver todos los problemas que se planteen, sin tener que recurrir a la administración municipal central.

Señala que de eximirse de responsabilidad a los funcionarios se estaría alterando la naturaleza jurídica que impera en toda descentralización administrativa.

Además, marca la vinculación de lo resuelto por esta Suprema Corte en la causa B. 56.813, "Ferrini", sentencia de 5-IV-2000, con el presente caso.

Finalmente, se opone a la pretensión de la actora de obtener la condena en costas para la demandada.

Ofrece como prueba las actuaciones administrativas y deja planteado el caso federal.

III. De las actuaciones 4110-4927/94 de la Municipalidad de Tandil y del Tribunal de Cuentas, agregadas —en original— sin acumular a la causa, surgen las siguientes circunstancias útiles para la decisión del tema en cuestión:

III.1. El 18 de mayo de 1994 el contador de la Municipalidad informó al Intendente que del IOMA se recibió el requerimiento por la falta de presentación dentro de los plazos previstos de la declaración jurada mensual de aportes y contribuciones y las liquidaciones de sueldos del personal, con totales generales correspondientes a los meses de diciembre de 1993 y enero de 1994. Dio detalle de lo retenido de la coparticipación y en concepto de multas al hospital (v. fs. 2).

A fs. 4/5 obra el pedido de IOMA de fecha 1 de marzo de 1994, dirigido al Intendente y el contador municipal, solicitando la remisión, en los términos previstos en el art. 10 incs. "b", "c" y "d" del decreto ley 9.650/80, según ley 10.861, de: "...1) declaración jurada mensual de aportes y contribuciones: 12/93 y 1/94; 2) declaración jurada mensual que contenga la nómina del total de agentes, sus remuneraciones y los aportes y contribuciones correspondientes (copia de la planilla de liquidación de sueldos, con totales generales): dic/93 y ene/94".

III.2. El 6 de junio de 1994 el Intendente y el Secretario de Gobierno de Tandil solicitaron un informe a la Presidenta del Consejo de Administración del ente descentralizado Hospital "Ramón Santamarina" sobre "...la responsabilidad que origina la retención de $31.140,12 efectuada de la Coparticipación en concepto de multas aplicadas al Ente Descentralizado por la no presentación dentro de los plazos previstos de la Declaración Jurada Mensual de Aportes y Contribuciones y las liquidaciones de sueldos del personal, a fin de determinar la responsabilidad inherente al tema" (fs. 1).

III.3. El 21 de junio de 1994 el Consejo de Administración del hospital se dirigió por escrito al director administrativo y al contador requiriendo, y así consta en el oficio, lo manifestado en forma verbal en la reunión de ese Consejo del día 7 de ese mismo mes, a saber, que se informasen antes del día 29 los motivos de la multa aplicada por IOMA (v. fs. 6).

El contador Civale contestó el requerimiento por escrito con fecha 22 de julio de 1994 (v. fs. 10).

El director del hospital y el director administrativo, con fecha 25 de julio de 1994, le hicieron saber a la Presidencia del Consejo su "...total acuerdo con lo expresado por el Contador Antonio F. Civale, en todo lo relacionado con la multa impuesta por el IOMA". Además, indicaron: "En cuanto a la inspección del personal del IOMA, y donde se nos puso en conocimiento verbalmente de la demora en el envío de las planillas, la misma tuvo lugar el día 4 de abril, coincidiendo con el feriado en nuestra ciudad, por tal razón no pudieron llevar a cabo ninguna tarea administrativa y solamente le comunicaron al Contador Antonio Civale la necesidad de enviar inmediatamente las mismas, procediéndose a la brevedad y siendo recepcionadas por el IOMA con fecha 7 de abril del corriente" (fs. 7).

III.4. Copia de nota del pedido de revisión de la multa al Presidente de IOMA, sin firma, que no fue cuestionada, con fecha 30 de junio de 1994 (v. fs. 11). Seguido, consta acta de verificación de IOMA, de marzo de 1993, junto con la presentación de las declaraciones juradas de aportes debidas de diciembre de 1993 y enero, febrero y marzo de 1994, efectuada el 7 de abril de 1994 (v. sello a fs. 13/16 vta.).

Esta documentación y las notas previas fueron enviadas por el Consejo de Administración del hospital a la Intendencia, dando inicio a un sumario administrativo al director administrativo Ferrini, teniendo en cuenta las funciones establecidas en la ordenanza de creación del ente descentralizado, en el que resultó sancionado (el 17-V-1995, exoneración por dec. 5.470; revocada por cesantía, dec. 5.743/95); y en el mismo acto fue imputado en carácter de corresponsable el contador Civale, siendo remitidas las actuaciones al Tribunal de Cuentas (v. fs. 18 y 114).

El contador Civale se dirigió al inspector sumariante el 5 de junio de 1995 y en su descargo expresó que el envío al IOMA de las declaraciones no era obligación legal del hospital. Solicitó además una consulta a la Asesoría General de Gobierno (v. fs. 116/119).

III.5. La ordenanza 5.391/91, de 14 de enero de 1991, que crea el ente descentralizado Hospital "Ramón Santamarina", luce a fs. 75/81; la designación de los funcionarios del ente, mediante decreto 6.420/91, de 7 de marzo de 1991, convalidado por ordenanza 5.404/91, a fs. 82.

III.6. Imputación de responsabilidad (v. fs. 267).

Las actuaciones en el Tribunal de Cuentas se inician "...con motivo de la retención que en concepto de multa se efectuara de la coparticipación provincial a los ingresos que hubieran correspondido al Municipio de Tandil, en el mes de mayo de 1994, motivada por el retardo en el envío de declaraciones juradas de sueldos, aportes y contribuciones pertenecientes al Hospital Municipal Dr Ramón Santamarina de Tandil, hecho que se constatara por el IOMA y provocara la aludida quita. La actuación del IOMA se encuadra en las prescripciones de la Ley 10861 que en sus artículos 10, 11 y 12 autoriza a aplicar la sanción en forma automática cuando no se remitiera en término la citada documental" (fs. 263).

III.7. Efectuados los descargos, con fecha 28 de octubre de 1998 el Tribunal de Cuentas resolvió declarar la responsabilidad patrimonial del Intendente municipal de Tandil, Julio José Zanatelli; el contador, Francisco Jorge Nogués; el director administrativo del Hospital "Ramón Santamarina", Alfredo Daniel Ferrini; el contador de dicho nosocomio, Antonio Francisco Civale; y los miembros del Consejo de Administración, Eduardo León Nejamkin, Miguel Angel Roa y Héctor Miguel Martí, por el perjuicio ocasionado por la aplicación de multas por parte del IOMA, retenidas de la coparticipación provincial, formulándoles cargo de $40.785,61, por el que deberían responder solidariamente (v. resol., fs. 390/394).

III.8. Luego de los recursos presentados, con fecha 11 de marzo de 2004 el Tribunal dejó sin efecto la responsabilidad solidaria del Intendente, el contador municipal y los miembros del Consejo por considerar que el decreto 6.420/91, convalidado por ordenanza 5.404/91, que delimita expresamente la responsabilidad de los funcionarios de la administración del hospital, no fue tenido en cuenta en el dictado del auto de imputación y el consecuente acto decisorio (v. fs. 423/424).

IV. Tal como se desprende de lo previamente expuesto, la resolución del Tribunal de Cuentas de fecha 11 de marzo de 2004, mediante la cual se hizo lugar parcialmente al recurso de revisión interpuesto y —en cuanto aquí interesa— se dejó sin efecto la responsabilidad los señores Eduardo León Nejamkin y Héctor Miguel Martí, importa la desaparición de la contienda con relación a estos últimos, lo que así ha de declararse.

Es doctrina de esta Corte que un asunto a resolver se torna abstracto cuando la pretensión formulada por el actor en el escrito inicial se ha satisfecho plenamente por fuera del proceso y, por lo tanto, ya no existe posibilidad de que una decisión judicial tenga algún efecto práctico sobre los hechos del caso, por cuanto cualquier pronunciamiento resultaría teórico o inoficioso al tiempo que impropio de la función judicial (conf. doctr. causas B. 65.437, "López", sent. de 9-XII-2009; B. 63.493, "Tonelli", sent. de 27-VIII-2008; B. 60.871, "Muguerza", sent. de 29-VI-2011; B. 58.475, "Petrini", sent. de 16-IV-2014; B. 61.873, "Ramírez", sent. de 9-IX-2015; B. 66.638, "Usina Popular y Municipal de Tandil SEM", sent. de 4-V-2016; B. 63.382, "Depaoli", sent. de 16-VIII-2017; B. 64.489, "Gianettasio", sent. de 13-X-2021; e.o.).

V. Sentado lo anterior, detalladas las postulaciones de las partes y reseñadas las actuaciones administrativas, corresponde analizar si la imposición del cargo pecuniario por parte del Tribunal de Cuentas a los señores Alfredo Daniel Ferrini y Antonio Francisco Civale, por su actuación como director administrativo y contador, respectivamente, del ente descentralizado Hospital "Ramón Santamarina" de Tandil, se ajusta a derecho.

V.1. Vale recordar que al Tribunal de Cuentas, órgano de control previsto en la Constitución provincial, le compete examinar las cuentas de percepción e inversión de las rentas públicas, tanto provinciales como municipales, aprobarlas o desaprobarlas y en este último caso indicar el funcionario o funcionarios responsables, como también el monto y la causa de los alcances respectivos (conf. art. 159 inc. 1, Const. prov.).

Por su parte, la ley 10.869, que regula la actividad de ese Tribunal, lo faculta para que —luego del estudio de las rendiciones de cuentas realizado según el procedimiento previsto— aplique las sanciones de llamado de atención, amonestaciones, multas o cargos pecuniarios hasta un importe igual a los valores sometidos a juicio (conf. art. 16, ley cit.).

A su vez, la Ley Orgánica de las Municipalidades (dec. ley 6.769/58 y sus modif.), en el Capítulo IX, regula la responsabilidad de los funcionarios municipales. Establece el principio de responsabilidad por todo acto que autoricen, ejecuten o dejen de ejecutar excediéndose en el uso de sus facultades o infringiendo los deberes que les conciernen en razón de sus cargos (art. 241). Detalla los distintos tipos de responsabilidad: política, civil, penal y administrativa (art. 242). Y con respecto a esta última, el mismo artículo establece que la determinación y graduación en su alcance será realizada por el Tribunal de Cuentas en lo concerniente a la actividad económica financiera de los municipios y a la preservación de sus patrimonios.

Luego, el art. 243 de dicha ley indica que el Tribunal de Cuentas impondrá a los funcionarios alcanzados por el fallo las sanciones de cargos pecuniarios, multas, llamado de atención, amonestaciones e inhabilitación para el desempeño de funciones municipales.

V.2. Las normas vigentes para la Municipalidad de Tandil, en lo que al caso interesa destacar, eran las siguientes:

V.2.a. La ordenanza 5.391/91, que creó el ente descentralizado Hospital "Ramón Santamarina", bajo pautas de descentralización normativa y ejecutiva, y su estatuto de funcionamiento (v. fs. 75/81).

En el art. 8 aquella establece las funciones del director del hospital y del director administrativo.

V.2.b. El decreto 6.420/91, de designación de los funcionarios responsables de la administración del ente descentralizado Hospital "Ramón Santamarina" (v. fs. 82), convalidado por ordenanza 5.404 (v. fs. 83).

Entre los funcionarios responsables del ente, además del tesorero y jefe de compras, se designó a Alfredo Daniel Ferrini como director administrativo y a Antonio Francisco Civale como contador (art. 1). Además, se estableció que de esa forma quedaba cumplimentada "...la Estructura Administrativa del ENTE impuesta por la Ley Orgánica cuyos funcionarios tendrán Obligaciones, Deberes y Derechos acordes a sus pares del Departamento Ejecutivo" (art. 2). Como también que de acuerdo a la ordenanza de creación el contador, tesorero y jefe de compras dependían en forma directa del director administrativo del hospital (art. 3).

V.2.c. Por su parte, la Ley Orgánica de las Municipalidades prevé que: "Los organismos descentralizados tendrán por objeto la prestación de servicios públicos u otras finalidades que determinen las ordenanzas de creación, debiendo ajustar su cometido a lo que dispongan dichas ordenanzas y las reglamentaciones que dicte el Departamento Ejecutivo" (art. 205).

A su vez, también dispone que: "Las relaciones de los organismos descentralizados con los poderes o reparticiones oficiales se concretarán por intermedio del Departamento Ejecutivo" (art. 214).

Además, determina que para los organismos descentralizados rigen todas las disposiciones de dicha ley, en lo que concierne a regímenes de compras y ventas, licitaciones de obras, publicación de balances, memoria anual, afianzamientos, deberes de los funcionarios y empleados, responsabilidades y penalidades (art. 215).

Por otro lado, establece que la Dirección de los Organismos Descentralizados, como administradora de bienes municipales, tendrá las obligaciones, deberes y derechos que la ley acuerde al Intendente y al Presidente del Concejo en sus respectivas administraciones (art. 216).

VI. Teniendo en consideración las normas en juego y las circunstancias materiales del caso, adelanto que considero que las defensas intentadas no alcanzan a revertir la responsabilidad patrimonial que les cabe a los exfuncionarios del ente: Ferrini, como director administrativo y Civale, como contador, por las consecuencias materiales para la comuna por el incumplimiento a su deber de enviar en tiempo la documentación exigida por el IOMA y provocar, a consecuencia de ello, la retención de una suma de la coparticipación que debía recibir la Municipalidad.

VI.1. La ley 10.861 estableció la específica obligación del Estado empleador y de sus organismos descentralizados autárquicos de remitir al IOMA, antes del día 10 del mes siguiente al del devengamiento normal de cualquier tipo de remuneración, las declaraciones juradas mensuales de aportes y contribuciones, comprobantes de depósitos y toda otra documentación que aquel requiera para efectuar el control de las sumas depositadas, de acuerdo con la forma y modo que establezca la reglamentación (v. art. 14 inc. "b" primera parte, ley 6.982 —texto según ley 10.861—).

A su vez, la ordenanza 5.391/91, de creación del ente descentralizado Hospital "Ramón Santamarina", estableció la descentralización normativa y ejecutiva del nosocomio y su estatuto de funcionamiento (art. 1). Puntualmente, para el cargo de director administrativo, en el art. 8 previó: "...El Director Administrativo es el encargado de dirigir y fiscalizar los circuitos administrativos y financieros del Hospital, con responsabilidades claras precisas, en cuanto al funcionamiento y control interno, en las áreas correspondientes: Métodos y Sistemas, Orientación y Estadística, Facturación a Obras Sociales, Servicios Generales, Personal, Despacho, integrándose las nuevas áreas: Contaduría, Compras y Tesorería, cuyos funcionarios tendrán obligaciones y responsabilidades que la Ley Orgánica de las Municipalidades confiere a las mismas, dependiendo en forma directa del Director Administrativo del Hospital".

El funcionamiento del ente descentralizado se completó mediante el decreto 6.420/91, de designación de sus funcionarios. Se consideró que el subsecretario de salud era un cargo incompatible, por ser funcionario del Departamento Ejecutivo y "...cumpliendo con el art. 206 de la Ley Orgánica de las Municipalidades a los efectos de reglamentar los trámites Administrativos, Contables y Financieros ante el Honorable Tribunal de Cuentas, Dirección General Impositiva, Dirección Provincial de Rentas, Banco Provincia, etc. para que ese organismo comience a funcionar descentralizadamente" se designó a los funcionarios responsables de la administración: Alfredo Daniel Ferrini, en el cargo de director administrativo y Antonio Francisco Civale, como contador; además del tesorero y jefe de compras (art.1).

Al mismo tiempo, se estableció que dichos funcionarios "...tendrán obligaciones, deberes y derechos acordes a sus pares del Departamento Ejecutivo" (art. 2).

Vale recordar que en la descentralización la competencia es atribuida a un nuevo ente separado de la administración central, dotado de personalidad jurídica propia y constituido por órganos propios que expresan la voluntad del ente. La capacidad de administrarse a sí mismo, por tanto, es una de sus características básicas y constituye uno de los datos administrativos típicos de la descentralización: es la asignación de competencia específica para resolver todos los problemas que plantee la actuación del ente, sin tener que recurrir a la administración central más que en los casos expresamente previstos por sus estatutos. La autoadministración, en suma, es la característica y la finalidad primordial de la descentralización. Pero ello no significa la total independencia de tales entes —ya que su actividad debe necesariamente coordinarse con el resto de la actividad estatal—, estando sometida su gestión al control de la administración central (conf. causa B. 56.813, "Ferrini", sent. de 5-IV-2000).

En el caso, de las normas especiales se desprende que el objeto de creación del ente fue lograr la descentralización no solo administrativa sino también ejecutiva y por ello se atribuyeron expresamente a sus funcionarios las obligaciones previstas para sus pares del Departamento Ejecutivo (conf. art. 2, dec. 6.420/91).

Esta última norma no fue estimada por el Tribunal de Cuentas al momento del dictado del auto de imputación y de la resolución que impuso el cargo deudor, pero fue especialmente valorada al resolver el recurso administrativo para deslindar las responsabilidades de los funcionarios del Ejecutivo y del ente, dejar sin efecto la responsabilidad del Intendente, el contador municipal, como también de los miembros del Consejo de Administración del ente y mantener la responsabilidad solidaria del director administrativo y el contador del hospital (v. fs. 423/425, resol. de 11-III-2004).

VI.2. Las actuaciones se tramitaron a partir del requerimiento de las declaraciones juradas por parte del IOMA, con fecha 1 de marzo de 1994, ante el incumplimiento que luego dio lugar a la multa. El Ejecutivo municipal solicitó al Consejo de Administración del ente la información necesaria sobre el atraso en las presentaciones y este a su vez solicitó el informe a los aquí demandantes. El envío se efectivizó el 7 de abril de 1994.

Consta que, desde el inicio de las funciones del ente descentralizado, el envío de las declaraciones juradas era parte de las responsabilidades asumidas por los funcionarios designados mediante el decreto 6.420/91.

Así surge de lo relevado en los períodos anteriores a los cuestionados, como también de las distintas declaraciones efectuadas por los involucrados.

En efecto, en la realizada el 5 de junio de 1995 por el contador Civale al inspector sumariante, si bien expresó que el envío al IOMA de las declaraciones no era obligación legal del establecimiento "...solamente por indicación verbal por parte de la Contaduría Municipal, se enviaban directamente del Hospital Ramón Santamarina O.D. la documentación al I.O.M.A...". Luego de explayarse sobre las normas en juego y la responsabilidad del Ejecutivo municipal, allí indicó: "...En su momento, a principio del año 1992, este tema fue conversado con el Contador Municipal, ninguno desconocía estas responsabilidades emergentes de la Ley Orgánica Municipal, solamente que por razones operativas o prácticas, podemos decir, se nos indicó que procediéramos de esa forma desconociendo el suscripto cuál es el trámite que la Municipalidad de Tandil hace respecto de la información al IOMA, no olvidemos que la ley 10.861 prevé que la responsabilidad es de la Municipalidad y no de sus organismos descentralizados..." (fs. 116/119).

En la tramitación del requerimiento inicial del IOMA, en una nota fechada el 22 de julio de 1994, firmada por Civale y dirigida al director del hospital, había expresado: "...cabe informar que la demora de Contaduría del Hospital en enviar las planillas de rendición de sueldos se debió a que por encontrarse las dos únicas personas que llevan a cabo las tareas administrativas-contables de todo el Departamento, estaban afectadas al cierre del ejercicio 1993 e inmediatamente durante el mes de Febrero a la rendición de cuentas anual, por lo que se pasó por alto el trámite de enviar la información de referencia al IOMA; resaltando que dicho trámite se cumplió totalmente ante la Municipalidad de Tandil, como habitualmente se realiza todos los meses y considerábamos que esta era nuestra exigencia. El envío de estas planillas por parte de la Contaduría del Hospital al IOMA, era considerado como un complemento de menor importancia, pues lo relacionado a retenciones de aportes era de incumbencia exclusiva de la Contaduría General de la Municipalidad..." (fs. 10).

En esa presentación se reconoce la responsabilidad en el atraso del envío al asumir que el personal disponible estaba abocado a la rendición de cuentas por hallarse apremiado por las fechas de vencimiento y que por esa razón se pasó por alto el envío de las declaraciones al IOMA, si bien se ensaya como defensa que el envío realizado desde el ente hacia IOMA era tomado como tarea complementaria y no obligatoria.

En igual sentido declaró Civale en las actuaciones sumariales municipales tramitadas y en la declaración indagatoria del expediente ante el Tribunal de Cuentas (v. fs. 23 del sumario municipal, 1-IX-1994 y 176 del sumario del Tribunal de Cuentas, 8-II-1996).

Por otro lado, consta que al inicio de las actuaciones sumariales municipales, con fecha 30 de junio de 1994, el director administrativo del hospital solicitó al IOMA que se los eximiera de la multa aplicada y se revisara la retención realizada. El pedido estuvo dirigido a "...efectos de informarle las causas que originan el tema de referencia: -El Hospital Ramón Santamarina funciona como Ente Descentralizado a partir de Enero de 1992.-Desde enero de 1992 fueron enviadas al IOMA las Declaraciones Juradas de Aportes en los primeros días del mes inmediato de la Declaración Jurada. Las mismas fueron devueltas con los correspondientes acuses de recibo. -Lo manifestado en el punto anterior, se corrobora con el acta de verificación hecha sobre terreno por el IOMA el 25/03/93 por el Departamento de Recursos (Sr. Leonardo Zoroza y Sra Laura Valaniaga), siendo favorable dicha verificación (constatación s/folio 7). -Las Declaraciones Juradas de Aportes correspondientes a 1993, salvo la del mes de Diciembre, fueron presentadas a término. Durante los meses Diciembre '93, Enero '94 y Febrero '94, por razones de sobrecarga de tareas (rendición de cuentas anual al Honorable Tribunal de Cuentas) se traspapelaron las Declaraciones mencionadas. No obstante, advertimos que todos los meses notificamos a la Municipalidad de Tandil sobre los montos de Declaración y considerando la poca experiencia, propia del corto tiempo que llevamos administrando un Ente Descentralizado, nos sinceramos sobre el tema de referencia ya que era de vital importancia la remisión al IOMA de las mismas. -Solicitamos se consideren los fundamentos manifestados, a los efectos de levantarnos la multa impuesta, por agravar financieramente a nuestra Institución de Salud y nos comprometemos en lo sucesivo a no incurrir en demora alguna" (fs. 11).

Lo allí afirmado es conteste con lo esgrimido en el acta de verificación efectuada el 25 de marzo de 1993 por el Departamento de Recursos del IOMA, correspondiente al año 1992 (v. fs. 12). De allí surge que desde enero de 1992 fueron enviadas declaraciones juradas de aportes en término directamente por el ente al IOMA, incumpliendo con ese plazo únicamente en diciembre de 1993, enero y febrero de 1994 (v. fs. 11). Consta, también, que las correspondientes a dichos períodos y marzo de 1994 fueron remitidas con fecha 7 de abril de 1994 con la firma del director administrativo —Ferrini— y el contador del hospital —Civale— (v. fs. 13/16).

La solicitud de revisión de la multa fue rechazada por el IOMA (v. fs. 50, notificación al señor Ferrini de resol. 840/94, de 28-IX-1994, dictada por el Directorio del Instituto).

Por su parte, en los mismos procedimientos, el contador de la comuna declaró que la responsabilidad del envío de las declaraciones juradas a IOMA era del ente, y que así se había realizado hasta noviembre de 1993. También indicó que la obligación de enviar la información de las declaraciones juradas a la Municipalidad era al solo efecto de imputar el gasto correspondiente a los aportes y contribuciones a la partida "erogaciones figurativas", por la cual la Municipalidad contribuye mensualmente al ente descentralizado los fondos para su financiamiento. Asimismo, expresó que ante la falta de información, desde esa oficina, quien tenía a cargo el control de las liquidaciones de sueldo de personal las reclamó en varias oportunidades y fue informada en forma telefónica sobre los montos, toda vez que las declaraciones no estaban confeccionadas y las liquidaciones de sueldo eran realizadas íntegramente en el ente. Además, aclaró que dichas declaraciones nunca fueron remitidas a IOMA por la comuna, porque le correspondía al ente, que liquidaba sus propios sueldos y conformaba aportes y contribuciones, sin intervención de la Contaduría municipal, al extremo de que no llevaba siquiera visado. Finalmente expuso que nada hubiera costado hacerlo dado el envío más voluminoso de la administración central, pero la obligación no le correspondía y daban por descontado, como en los meses anteriores, que la administración del ente cumplía con la remisión (v. fs. 26 del sumario municipal y 176 y vta. del Tribunal de Cuentas).

Requerida sobre el punto, la Directora de Administración y Finanzas del IOMA informó con fecha 16 de septiembre de 1994 a la Municipalidad que las declaraciones juradas correspondientes a los períodos diciembre y SAC 1993, enero y febrero de 1994, fueron enviadas con las firmas de los señores Ferrini y Civale el 7 de abril de 1994, mientras destacó que, de los mismos períodos, las de la Municipalidad fueron entregadas en término (v. fs. 31, actuaciones sumariales municipales).

Para más, respecto a las consultas realizadas al Tribunal de Cuentas y a la Asesoría de Gobierno sobre la responsabilidad legal que les cabe a los funcionarios de los entes descentralizados en el envío de la documentación de acuerdo al art. 14 de la ley 6.982, según ley 10.861, vale aclarar que en el requerimiento no fueron referidas por parte de la actora, y por tanto, no fueron contempladas en las respuestas, las leyes especiales aplicables al caso (ord. 5.391/91 de creación del ente y dec. 6.420/91 de designación de sus funcionarios).

En suma, si bien los demandantes alegan el envío oportuno de la información requerida a la Contaduría de la Municipalidad, se desprende del régimen legal aplicable, de las actuaciones administrativas y de las declaraciones de los implicados, que los funcionarios del ente descentralizado tuvieron conocimiento de sus atribuciones y deberes (v. fs. 64/65 del sumario administrativo) y asumieron la responsabilidad del envío de las declaraciones juradas al IOMA desde el inicio de su funcionamiento y hasta el momento del incumplimiento, que se debió, según alegaron los propios responsables, a la recarga de tareas propia de las fechas en cuestión (fin de año y comienzo de otro, cierre de cuentas), el insuficiente personal asignado, la inexperiencia en la administración del ente y a haber traspapelado las declaraciones.

Tal como expresara este Tribunal en la causa B. 56.813, "Ferrini", sentencia de 5-IV-2000, resulta evidente que las funciones jerárquicas, asignadas mediante decreto 6.420/91, que ejercían Civale y Ferrini, como contador y director administrativo, respectivamente, del ente descentralizado, requerían mayor cautela, en tanto las consecuencias de su obrar significaron un perjuicio patrimonial para la comuna, a la que se le retuvieron sumas que le correspondían por el régimen de coparticipación.

Teniendo en consideración las normas en juego, las circunstancias de los hechos y las defensas esgrimidas, entiendo que estas últimas no alcanzan a revertir la responsabilidad de los demandantes que motivó la aplicación de la sanción aquí en juego.

VI.3. Finalmente, la actora plantea la inconstitucionalidad del art. 14 inc. "b" de la ley 6.982 —texto según ley 10.861—, que prevé la imposición, a los empleadores, de una multa cuando se incumpla con el deber de enviar al IOMA la declaración jurada mensual con las nóminas de los empleados afiliados, sus remuneraciones y los aportes y contribuciones. A su entender, la demora resulta un incumplimiento meramente formal y subsanable que no ocasiona perjuicio alguno porque el IOMA está habilitado para los reclamos y acciones pertinentes (v. fs. 6 vta.).

Considera que dicha norma vulnera el principio de razonabilidad y, en esencia, el art. 15 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, que garantiza además de la inviolabilidad de la defensa de la persona, la de todos los derechos del procedimiento administrativo o judicial. Concluye que la regulación de la multa es extremadamente exagerada.

Este Tribunal ha expresado, en reiteradas ocasiones, que la declaración de inconstitucionalidad de normas legales o reglamentarias constituye una de las más delicadas funciones susceptibles de encomendar a un tribunal de justicia; es un acto de suma gravedad institucional y debe ser considerado la ultima ratio del orden jurídico. La atribución de decidir la inconstitucionalidad de preceptos legales o reglamentarios solo debe ejercerse cuando la repugnancia con la cláusula constitucional es manifiesta y la incompatibilidad, inconciliable (conf. causas I. 2.027, "Sindicato de Trabajadores Municipales de Necochea", sent. de 27-XII-2000; B. 59.979, "M., H. A.", sent. de 28-XI-2007; B. 61.775, "Schadek", sent. de 30-III-2012; e.o.).

Además, para su procedencia se requiere que el interesado demuestre de qué manera la norma cuestionada contraría la Constitución, causándole de ese modo un agravio. Es que, para que pueda ser atendido, el planteo debe tener un sólido desarrollo argumental y contar con fundamentos que se apoyen en las probanzas de la causa (conf. doctr. causas B. 57.197, "Sánchez", sent. de 28-III-2012; A. 71.502, "Perilli", sent. de 27-VI-2012; e.o.), todos requerimientos que el demandante no ha cumplido con la sola enunciación de la impugnación constitucional en el escrito de inicio.

VII. Por los fundamentos expuestos, juzgo que debe declararse abstracta la controversia respecto a Eduardo León Nejamkin y Héctor Miguel Martí. En relación a los señores Antonio Francisco Civale y Alfredo Daniel Ferrini, ha de rechazarse la demanda.

Con el alcance indicado, voto por la negativa.

Costas por su orden (conf. arts. 17, ley 2.961 y 78 inc. 3, ley 12.008 —texto según ley 13.101—).

La señora Jueza doctora Kogan y los señores Jueces doctores Soria y Maidana, por los mismos fundamentos del señor Juez doctor Torres, votaron también por la negativa.

Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la siguiente

S E N T E N C I A

Por lo expuesto en el acuerdo que antecede, se declara abstracta la controversia respecto a Eduardo León Nejamkin y Héctor Miguel Martí. En relación a los señores Antonio Francisco Civale y Alfredo Daniel Ferrini, se rechaza la demanda.

Costas por su orden (arts. 17, ley 2.961 y 78 inc. 3, ley 12.008 —texto según ley 13.101—).

Por su actuación profesional en autos y en virtud del resultado obtenido, regúlanse los honorarios de los letrados apoderados de la parte actora, doctor Osvaldo Máximo Bezzi en el equivalente en pesos a siete —7— Jus decreto ley 8.904/77 (arts. 1, 9, 15, 16, 22, 28 inc. "a" y 54, dec. ley 8.904/77; causa I. 73.016, "Morcillo", resol. de 8-XI-2017 y Acuerdo SCBA 4200 dictado el 10-IX-2025), y los de la doctora Pamela Pittatore en el equivalente en pesos a catorce —14— Jus ley 14.967 (arts. 1, 2, 9, 12, 13, 15, 16, 22, 24, 28, 29, 30, 44 y 54, ley 14.967; causa I. 73.016, cit. y Acuerdo SCBA 4200, cit.).

A los honorarios regulados precedentemente deberá adicionárseles el 10% (arts. 12 inc. "a" y 16, ley 6.716 —t.o. dec. 4.771/95 y modif.—) y el porcentaje que corresponda según la condición tributaria de los mencionados profesionales frente al Impuesto al Valor Agregado.

Regístrese y notifíquese de oficio y por medios electrónicos (conf. resol. Presidencia 10/20, art. 1 acápite 3 "c"; resol. SCBA 921/21).

Suscripto por el Actuario interviniente, en la ciudad de La Plata, en la fecha indicada en la constancia de la firma digital (Ac. SCBA 3971/20). 
 

REFERENCIAS:

Funcionario Firmante: 23/10/2025 12:18:48 - KOGAN Hilda - JUEZA

Funcionario Firmante: 27/10/2025 13:37:29 - MAIDANA Ricardo Ramon - JUEZ

Funcionario Firmante: 28/10/2025 13:33:50 - TORRES Sergio Gabriel - JUEZ

Funcionario Firmante: 29/10/2025 12:45:43 - SORIA Daniel Fernando - JUEZ

Funcionario Firmante: 29/10/2025 14:00:59 - MARTIARENA Juan Jose - SECRETARIO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA

SECRETARIA DE DEMANDAS ORIGINARIAS - SUPREMA CORTE DE JUSTICIA

NO CONTIENE ARCHIVOS ADJUNTOS

Registrado en REGISTRO DE SENTENCIAS DE SUPREMA CORTE el 29/10/2025 14:09:39 hs. bajo el número RS-86-2025 por MARTIARENA JUAN JOSE.
Registrado en REGISTRO DE REGULACIONES DE HONORARIOS DE SUPREMA CORTE el 29/10/2025 14:09:37 hs. bajo el número RH-129-2025 por MARTIARENA JUAN JOSE.