A C U E R D O

En la ciudad de La Plata, a 18 de abril de 2012, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores de Lázzari, Negri, Hitters, Kogan, se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa I. 3.452, "Bardi, Pedro Armando contra Pcia. de Buenos Aires (I.P.S.). Inconstitucionalidad ley 12.727".

A N T E C E D E N T E S

I. Pedro Armando Bardi, por derecho propio, promueve demanda originaria contra la Provincia de Buenos Aires, pretendiendo la declaración de inconstitucionalidad de la ley 12.727, su decreto reglamentario 2023/2001 y prórrogas (leyes 12.774, 12.874 y 13.002), dec. 1465/2002 y disposiciones concordantes, por vulnerar los arts. 11 y 31 de la Constitución provincial y 14 bis y 17 de la Constitución nacional.

II. Al contestar la demanda, el Asesor General de Gobierno plantea su rechazo y sostiene la constitucionalidad de las normas atacadas.

III. Agregado el cuaderno de prueba y alegato de la parte actora, cumplidos los pasos procesales pertinentes y oído el señor Subprocurador General, la causa quedó en estado de ser resuelta, por lo que el Tribunal decidió plantear y votar la siguiente

C U E S T I Ó N

¿Es fundada la demanda?

V O T A C I Ó N

A la cuestión planteada, el señor Juez doctor de Lázzari dijo:

I. La accionante solicita la declaración de inconstitucionalidad de la ley 12.727, su decreto reglamentario 2023/2001 y prórrogas (leyes 12.774, 12.874 y 13.002), dec. 1465/2002 y disposiciones concordantes, sosteniendo que la disminución del monto de las retribuciones brutas percibidas por los agentes públicos activos y pasivos, incluido el sueldo anual complementario, dispuesta en el precepto cuestionado resulta violatoria de los derechos consagrados en los arts. 11 y 31 de la Constitución provincial y 14 bis y 17 de la Constitución nacional.

Explica que obtuvo la prestación previsional por parte del Instituto de Previsión Social de la Provincia de Buenos Aires sobre la base del cargo desempeñado como prosecretario en la Legislatura local y con la sanción de la ley 12.727, comienza a aplicársele el llamado estado de emergencia provincial, luego con la sanción de las leyes 12.874 y 13.002 se dispuso no abonar el sueldo anual complementario (en adelante S.A.C.) para los períodos 2002 y 2003 y asimismo, la aplicación de un tope salarial establecido en las referidas normas para los montos superiores a los $ 4.500.

Pone de resalto la lesión patrimonial sufrida con base en la inconstitucionalidad de esas normas y actos emanados de la Administración en su consecuencia, recalcando que los graves avasallamientos y manifiestas restricciones de derechos y garantías de raigambre constitucional en que se ha incurrido con el dictado de las normas.

Manifiesta que la emergencia mencionada resulta totalmente irrazonable porque el Instituto de Previsión Social (en adelante I.P.S.) es un ente autárquico, superavitario, cuyos fondos no son propiedad de la Provincia, sino que ella sólo los administra.

Señala que las medidas de emergencia tienen un límite en los parámetros que la Constitución impone, de razonabilidad, temporaneidad e igualdad y en la inseguridad jurídica generada a partir de medidas como las tomadas por el Estado en relación a la normativa aquí cuestionada, inaplicable a jubilados y pensionados del I.P.S. por ser un organismo con autonomía económica y financiera administrado por la Provincia, no pudiendo ser sus fondos destinados a otros fines.

Afirma entonces que tratándose de un organismo superavitario debe haber fondos suficientes para hacer frente a las erogaciones que le correspondan; que las normas cuestionadas resultan irrazonables en cuanto modifican derechos alimentarios; arbitrarias por aplicar reducciones ante el acelerado envilecimiento de los montos de jubilaciones y pensiones; violatorias del principio de movilidad previsional, propiedad e igualdad.

Manifiesta que es una persona de avanzada edad (nació el día 17 de abril de 1922) por lo que se acrecienta la lesión patrimonial sufrida. Pide actualización e intereses. Deja planteado el caso federal.

II. Al contestar el traslado conferido (v. fs. 19/30), el Asesor General de Gobierno pone de resalto que el planteo efectuado por la actora peca de formulismo jurídico excesivo, toda vez que omite toda consideración sobre el marco fáctico en que las normas impugnadas han sido sancionadas por el legislador en ejercicio de su competencia: la emergencia pública en lo económico, social y financiero de la Provincia de Buenos Aires, conforme fuera declarada por la ley 12.727 y sus modificatorias.

A ello agrega que los derechos no son absolutos, ni siquiera los que emergerían del art. 110 de la Constitución nacional, porque ellos están sujetos a reglamentación -de acuerdo al art. 28 de la Carta Magna- y además, agrega deben adecuarse a las circunstancias y al particular momento histórico, social y cultural por el que atravesara la provincia de Buenos Aires.

Añade que debe tenerse como objetivo principal preservar el bienestar de los habitantes, sin olvidar que su supervivencia es esencial para tal fin; por ello, frente a situaciones extraordinarias es posible limitar derechos constitucionales, ya que sobre éstos se encuentran aquellos principios que fueron los que motivaron la sanción de la propia norma normarum.

Continúa diciendo que las leyes de emergencia son, en principio, constitucionales pues, conforme lo ha declarado la Corte Suprema de Justicia nacional -en los pronunciamientos que cita-, se admite la posibilidad que el Estado, en situación de emergencia económica, ejercite un poder de policía de cuya aplicación se siga una restricción de derechos constitucionales, que no sería admisible en circunstancias ordinarias.

Frente a una situación en la que se pone en juego la supervivencia del Estado, o al menos el funcionamiento del mismo, que por su gravedad hace necesario postergar los intereses individuales con el objeto de sostener los colectivos, que en definitiva llevan a sustentar los primeros, es procedente aceptar el apartamiento de los derechos constitucionales, con las limitaciones que previamente se han establecido tales como razonabilidad, temporaneidad y generalidad.

La emergencia económica, dice, es sinónimo de necesidad y justifica cierto grado de restricciones, limitaciones, mengua, reducciones, sin que ello importe denegación, aniquilamiento, privación, supresión de derechos, o mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por cuanto para la calificación de constitucional o inconstitucional de la normativa atacada deberá tenerse en cuenta la "medida" o proporción de la disminución o sacrificio impuesto; es decir, determinar la razonabilidad o irrazonabilidad de la medida a la luz de las disposiciones constitucionales. En ese marco, son constitucionalmente válidas las limitaciones de los derechos individuales de los ciudadanos que sean razonables, limitadas en el tiempo, declaradas por el Congreso, con un fin público y sin afectación sustancial o esencial del derecho adquirido.

En el presente, sostiene que la reducción del monto del haber previsional se justifica de cara a la emergencia que impone excluir de la disminución a los salarios más bajos y los medianos, de modo de amparar a las personas más vulnerables y expuestas a las consecuencias de la crisis. Conforme ello, la limitación remuneratoria no podría dar lugar a un agravio constitucional por parte de las personas comprendidas, en tanto se trata de una distribución progresiva de las cargas resultantes de la emergencia, acorde con el criterio de justicia y solidaridad social que informa la Constitución de la Provincia.

La limitación de las remuneraciones y la supresión del Sueldo Anual Complementario aplicadas en forma generalizada son medidas de carácter económico-financiero que no resultan irrazonables frente a una situación de grave crisis económica. Las medidas contenidas en los arts. 29 y 30 de la ley 12.874 encuentran asidero en el estado de emergencia y están destinadas a evitar un colapso definitivo del Estado, distribuyendo sus fondos públicos en la atención de servicios básicos, prioritarios e ineludibles.

Hace hincapié en la transitoriedad de las quitas, concluyendo que la modificación en los márgenes de remuneración no implica per se una violación de lo establecido en el art. 17 de la Constitución nacional ya que las disposiciones impugnadas por el actor constituyen un ejercicio razonable de las facultades del Estado.

En particular, en lo atinente a la denunciada confiscatoriedad de la afectación del monto de los haberes, puntualiza que no puede concebirse a priori, como parámetro inexcusable, el 33% establecido por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia pues, remarca, la situación de crisis extrema admite una limitación de los haberes previsionales que se traduzca en una disminución nominal que supere aquel porcentual.

III. En la vista oportunamente conferida (fs. 83/98), el señor Subprocurador General sostiene -con cita de decisorios de la C.S.J.N.- que el objetivo perseguido por la parte actora es pretender la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 29 y 30 de la ley 12.874, normas por medio de las cuales se estableció que las reducciones de haberes previsionales "... regirán a partir del primer día -inclusive- del mes de promulgación de la presente Ley, y mientras dure el estado de emergencia declarado por la Ley nº 12.727 y modificatorias...", efectos que fueron ampliados por los arts. 27 y 28 de la ley 13.002 en su vigencia hasta diciembre de 2003.

Sostiene que si bien existe un límite temporal en la autorización a disponer reducciones de haberes previsionales y a la suspensión de las bonificaciones, las circunstancias económicas de depreciación del valor real de la moneda exceden para el caso, la doctrina sentada por la jurisprudencia del más alto Tribunal nacional.

Manifiesta que esas restricciones son violatorias del derecho de propiedad, en razón de que los poderes reconocidos al Estado para poner en vigencia un derecho excepcional, reconocen un límite en el art. 28 de la Constitución nacional y bajo el control de jueces independientes.

Señala que, la Corte Suprema de Justicia nacional ha determinado que el establecimiento de descuentos de las remuneraciones de los agentes no pueden mantenerse dentro de una economía que perdió la estabilidad de su moneda, por ello sólo serían constitucionales las medidas de restricción salarial dispuestas antes de enero de 2002 (C. S. Nac., in re "Tobar", en Rev. "La Ley", 27-VIII-2002).

Afirma que resulta notorio que tanto el porcentaje de la devaluación monetaria, como el de la inflación han superado el 33% que podría, eventualmente, haberse reconocido como porcentaje razonable dentro de una emergencia y dentro de un período de tiempo determinado (siempre fuera de un proceso de devaluación de la moneda) tal como se resolviera en la causa "Guida" (Fallos 323:1566).

Indica que, en el ámbito local también se advierte un cambio de rumbo en lo que se refiere a las demandas en las que se cuestionaron los descuentos al sector público fundados en leyes de emergencia económica.

Destaca que la ley 12.874 ya ha sido declarada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia integrada por Conjueces (conf. causa I. 2424, "Bombelli", sent. del 27-II-2002, entre otras), siguiendo los lineamientos más arriba descriptos.

Considera que las restricciones oportunamente practicadas en los haberes previsionales, se han tornado violatorias del derecho de propiedad, deviniendo inconstitucionales por no poderse aplicar en el actual contexto económico, por no existir proporcionalidad entre la rebaja, la supresión de beneficios y el fin perseguido.

Por los motivos expuestos, estima que los descuentos practicados en función de lo estipulado por los arts. 29 y 30 de la ley 12.874, como por los arts. 27 y 28 de la ley 13.002, deben restituirse en la medida de la petición, por resultar inconstitucionales.

IV. Como consecuencia del dictado del dec. 2698/2005 (B.O.P., 18-I-2006), el Tribunal confiere traslado a las partes para que formulen las alegaciones que conforme a derecho estimen pertinentes (fs. 99).

El señor Bardi, en líneas generales manifiesta que, si bien el citado dec. 2698/2005 ordena la restitución de las sumas descontadas, ello se encuentra limitado al período comprendido entre el 23-VII-2003 y el 31-XII-2003, negando haber cobrado dinero alguno por tal concepto.

Pide se reanude el plazo para dictar sentencia y sigan los autos según su estado (v. fs. 102/105).

Por su parte, el Asesor General de Gobierno, requiere se libre oficio al I.P.S. a fin de solicitarle informe respecto de la aplicación a la situación del actor del dec. 2698/2005.

V. El organismo previsional informa que el demandante no percibió la devolución establecida por el aludido decreto, en tanto no suscribió la planilla de conformidad con la liquidación practicada (fs. 106).

VI. a) No obstante que el Tribunal, por mayoría, al decidir las causas I. 2312, "A.E.R.I." y B. 64.621, "U.P.C.N.", sents. del 1-X-2003, declaró la validez constitucional de las medidas previstas en la ley 12.727 para paliar la emergencia económica por entonces existente, y que similar temperamento adoptó, en principio, ante las limitaciones previstas por las leyes 12.874 y 13.002 (conf. causa I. 2522, "Medivid", sent. del 21-IX-2011), también lo es que ha dispuesto la inaplicabilidad de dicho régimen ante situaciones que ameritaban su excepción, ya sea por la edad avanzada del accionante (conf. causas B. 65.072, "Rojas, Angel Gualberto contra Caja de Retiros Jubilaciones y Pensiones de la Policía de la Prov. Bs. As. s/Acción de Amparo", sent. del 28-XII-2008; B. 65.906, "Manese, Roberto David contra Caja Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía de la Provincia de Buenos Aires. Amparo", sent. del 17-III-2010; I. 3209, "Acerbi", sent. del 12-X-2011), por la grave enfermedad que lo afectaba (conf. causas B. 65.735, "P., I. S. contra Poder Ejecutivo y ots. Amparo", sent. del 29-XII-2008; B. 64.917, "V. , R. O. contra Provincia de Buenos Aires (Instituto de Previsión Social). Amparo", sent. del 7-VII-2010; B. 64.972, "Leone, Ider Omar contra Ministerio de Economía (Instituto de Previsión Social). Amparo", sent. del 7-VII-2010; I. 3.404, "Rebora, Ramón J. c/Pcia. de Buenos Aires s/Inconstitucionalidad ley 12.727", sent. del 14-VII-2010; entre otras), o por padecer una discapacidad (causas B. 64.912, "A. , A. Á. contra Provincia de Buenos Aires. Acción de Amparo", sent. del 20-X-2010 y B. 67.476, "M. , N. G. contra Provincia de Buenos Aires (Honorable Cámara de Diputados). Amparo", sent. del 16-II-2011).

En virtud de ello y toda vez que las constancias probatorias de autos dejan en evidencia que el accionante contaba con más de 75 años (v. fs. 1) al momento de la entrada en vigencia de la ley 12.727 (B.O.P., 23 y 24-VII-2001), y toda vez que las circunstancias del caso guardan sustancial identidad a las que fueron materia de debate y decisión en la causa B. 65.072, "Rojas, Angel Gualberto contra Caja de Retiros Jubilaciones y Pensiones de la Policía de la Prov. Bs. As. s/Acción de Amparo", sent. del 28-XII-2008, considero que para la resolución de la cuestión planteada cabe remitirse a los fundamentos dados en la citada causa, por razones de brevedad.

b) En cuanto al pedido del accionante tendiente a la actualización monetaria de las sumas que correspondan liquidar a su favor, no cabe sino su rechazo.

En efecto, este Tribunal ha sostenido reiteradamente que de admitirse la "actualización", "reajuste" o "indexación" de los créditos se quebrantaría la prohibición contenida en el art. 7 de la ley 23.928 (conf. causa Ac. 68.567, sent. del 27-IV-1999), doctrina plenamente aplicable en la especie en atención al mantenimiento de tal precepto luego del abandono de la paridad cambiaria dispuesta por la ley 25.561 (conf. B. 49.193 bis, "Fabiano", res. del 2-X-2002; Ac. 88.502, "Latessa", sent. del 31-VIII-2005 y B. 64.606, "Di Benedetto", sent. del 3-IX-2008, entre otras; C.S. causa M.913.XXXIX., "Massolo, Alberto José c/Transporte del Tejar S.A.", sent. del 20-IV-2010).

VII. Por lo expuesto, corresponde declarar la inaplicabilidad del art. 15 de la ley 12.727, su planilla anexa y las prórrogas dispuestas en su consecuencia; de los arts. 29 y 30 de la ley 12.874 y 27 y 28 de la ley 13.002, condenando a la Provincia de Buenos Aires a restituir la totalidad de las sumas retenidas a la parte actora en virtud de la aplicación de tales preceptos, desde la fecha de su entrada en vigencia hasta el día 31-XII-2003.

La restitución dispuesta precedentemente sólo se efectivizará si dichas diferencias en las retribuciones no hubieren sido ya percibidas por la accionante.

A dichos importes, deberá adicionársele el correspondiente a los intereses, que se calcularán, desde cada uno de los períodos en que se hubieren devengado y hasta el efectivo pago, de acuerdo a la tasa que pague el Banco de la Provincia de Buenos Aires en los depósitos a treinta días vigente en los distintos períodos de aplicación.

El importe que resulte de la liquidación que con tales pautas se practique, deberá abonarse dentro de los sesenta días (conf. art. 163, Const. prov.).

Con tal alcance, voto por la afirmativa.

Costas a la vencida (art 68 del C.P.C.C.).

A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Negri dijo:

Toda vez que el alcance de la solución propuesta por mi colega preopinante resulta concordante con el que propiciara en oportunidad de emitir opinión en la causa B. 64.621, "U.P.C.N.", sent. del 1-X-2003, he de adherir a la misma, remitiéndome -en lo pertinente y por razones de brevedad- a los argumentos brindados en el precedente citado.

Voto así por la afirmativa.

El señor Juez doctor Hitters, por los fundamentos dados por el señor Juez doctor de Lázzari, votó también por la afirmativa.

A la cuestión planteada, la señora Jueza doctora Kogan dijo:

I. En anteriores ocasiones (ver, por todas, la causa B. 64.621, "U.P.C.N.", sent. del 1-X-2003), a cuyos argumentos me remito en lo pertinente y por razones de brevedad, por entender que los mismos resultan enteramente aplicables a la pretensión de autos, he propiciado que se declare la inconstitucionalidad de la ley 12.727. Siendo así, no puedo menos que compartir los argumentos que han expresado mis colegas, para justificar esa declaración en este caso concreto, puesto que la normativa de excepción aquí cuestionada resulta, si es que cabe la expresión, aún más inconstitucional si se la pretende aplicar a una situación de hecho como aquélla en la que se encuentra quien en este caso promovió la demanda (conf. causas B. 65.735, "P., I. S. c/Poder Ejecutivo y otros. s/amparo" y B. 65.072, "Rojas", ambas sents. del 29-XII-2008).

II. En tales condiciones, corresponde declarar la inconstitucionalidad del art. 15 de la ley 12.727 y en consecuencia condenar a la Provincia de Buenos Aires a restituir la totalidad de las sumas retenidas al actor en virtud de la aplicación del precepto declarado inconstitucional, desde la fecha de su entrada en vigencia (24-VII-2001) y hasta el 31-XII-2003.

La restitución dispuesta sólo se efectivizará si dichas diferencias en las retribuciones no hubieren sido ya percibidas por la accionante.

A dichas sumas deberá adicionársele el importe correspondiente a los intereses, que se calcularán, desde cada uno de los períodos en que se hubieren devengado y hasta el efectivo pago, de acuerdo a la tasa que pague el Banco de la Provincia de Buenos Aires en los depósitos a treinta días vigente en los distintos períodos de aplicación.

Voto por la afirmativa.

Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la siguiente

S E N T E N C I A

Por los fundamentos expuestos, oído el señor Subprocurador General, se hace lugar a la demanda interpuesta, declarando inaplicable al señor Pedro Armando Bardi el art. 15 de la ley 12.727, su planilla anexa y las prórrogas dispuestas en su consecuencia; los arts. 29 y 30 de la ley 12.874 y 27 y 28 de la ley 13.002.

Por consecuencia, se condena a la Provincia de Buenos Aires a restituir la totalidad de las sumas retenidas a la parte actora en virtud de la aplicación de tales preceptos, desde la fecha de su entrada en vigencia hasta el día 31-XII-2003.

A dichos importes, deberá adicionársele el correspondiente a los intereses, que se calcularán, desde cada uno de los períodos en que se hubieren devengado y hasta el efectivo pago, de acuerdo a la tasa que pague el Banco de la Provincia de Buenos Aires en los depósitos a treinta días vigente en los distintos períodos de aplicación.

El importe que resulte de la liquidación que con tales pautas se practique, deberá abonarse dentro de los sesenta días (conf. art. 163, Const. prov.).

La restitución y el pago dispuestos precedentemente sólo deberán efectuarse en tanto dichas retribuciones no hubieren sido ya percibidas por la accionante.

Costas a la vencida (art 68, C.P.C.C.).

Difiérese la regulación de honorarios para su oportunidad (art. 51 in fine, dec. ley 8904/1977).

Regístrese y notifíquese.

EDUARDO NESTOR DE LAZZARI

HECTOR NEGRI JUAN CARLOS HITTERS

HILDA KOGAN

JUAN JOSE MARTIARENA

Secretario