A C U E R D O

En la ciudad de La Plata, a 15 de abril de 2009, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores de Lázzari, Soria, Pettigiani, Hitters, se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa A. 68.418, "Asenjo, Daniel Horacio y otros contra Dirección General de Cultura y Educación. Provincia de Buenos Aires. Proceso sumario de ilegitimidad".

A N T E C E D E N T E S

I. La Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en San Martín, por mayoría, hizo lugar al recurso de apelación articulado por la parte actora contra la sentencia de primera instancia y declaró la inconstitucionalidad del art. 51 del Código Contencioso Administrativo (ley 12.008 y modificatorias), imponiendo las costas del proceso a la demandada vencida en los términos del art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial

II. Disconforme con tal pronunciamiento, la Fiscalía de Estado dedujo recurso de inaplicabilidad de ley.

Encontrándose la causa en estado de pronunciar sentencia, corresponde plantear y votar la siguiente

C U E S T I O N

¿Es fundado el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley?

V O T A C I O N

A la cuestión planteada, el señor Juez doctor de Lázzari dijo:

I.1. La Jueza en lo Contencioso Administrativo del Departamento Judicial de San Nicolás, en lo que al caso interesa, hizo lugar parcialmente a la demanda interpuesta y reconoció el derecho de los actores -todos ellos agentes de la Dirección General de Cultura y Educación- a que se retrotraiga la vigencia de la clasificación de establecimientos escolares a la fecha por ellos solicitada.

Asimismo, desestimó el reclamo consistente en la declaración de inconstitucionalidad del art. 51 de la ley 12.008 y, en consecuencia, impuso las costas en el orden causado.

2. Disconformes con tal pronunciamiento, los demandantes dedujeron recurso de apelación, el que tuvo acogida favorable.

En sentencia obrante a fs. 568/573, la mayoría del Tribunal consideró que el art. 51 del Código Contencioso Administrativo resultaba, en su aplicación al caso, inconstitucional. Para así concluir se tuvo en cuenta que los docentes debieron acudir a la justicia para obtener la corrección del error en que había incurrido la Administración y la protección de un derecho de contenido alimentario, agregándose que obligar a los interesados a pagar los gastos del juicio pondría a éstos en condición de desigualdad en relación a los docentes respecto de los cuales se dictaron resoluciones ajustadas a derecho; ello con violación de los arts. 16 de la Constitución nacional y 11 de la provincial (punto IX del voto de la doctora Monti).

3. La representación estatal interpuso recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley sosteniendo que la sentencia recurrida viola la ley que rige el proceso contencioso administrativo, así como la doctrina legal de esta Corte pronunciada al resolver cuestiones análogas. En particular puntualizó que se ha vulnerado la correcta interpretación del art. 51 del Código Contencioso Administrativo, así como la de los arts. 16 de la Constitución nacional; 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 11 de la Constitución provincial

Recuerda la demandada que el actual Código Contencioso Administrativo ha fijado el mismo principio que el establecido en el art. 17 del Código Varela, conforme al cual sólo resulta procedente la imposición de costas a la vencida si ésta hubiere litigado con notoria temeridad.

Afirma, en primer lugar, que tal política legislativa fue avalada por numerosas sentencias de este Tribunal.

Asimismo cuestiona los fundamentos del fallo recurrido, puntualizando que para que proceda la impugnación constitucional basada en la violación de la garantía de igualdad ante la ley es necesario que la desigualdad resulte del texto mismo de la norma y no de la interpretación que de ella hacen los jueces al aplicarla en cada caso.

Refiriéndose al caso en concreto puntualiza que la constitucionalidad del art. 51 debe juzgarse considerando la irrazonabilidad o arbitrariedad del criterio seguido por la legislación procesal para imponer las costas y no la diferencia que existe en el resultado obtenido por aquellos docentes que efectuaron un reclamo administrativo para obtener el reconocimiento de su derecho y aquéllos que optaron por la vía judicial.

Luego de transcribir conceptos de la doctrina de los autores sobre el punto, remarca que la garantía de igualdad no impone uniformidad de la legislación.

Sostiene, con apoyo en la doctrina que emana de los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que la circunstancia de que la ley disponga que las costas se abonen en el orden causado no trae aparejada una lesión a las garantías de igualdad y propiedad en tanto el régimen favorece a ambas partes por igual y no se advierte que el abonar sus trabajos al profesional implique confiscación de bienes del obligado.

Asimismo recuerda que este Tribunal, al resolver en instancia originaria planteos de inconstitucionalidad del art. 17 del Código de rito vigente hasta la instauración del nuevo fuero contencioso administrativo, precisó que la carga de las costas es materia de naturaleza procesal, sujeta a las reglas y condiciones impuestas por las leyes locales, las que pueden válidamente consagrar principios en materia contencioso administrativa, distintos a los adoptados en otros ordenamientos procesales, ello así en tanto los órganos administrativos no pueden ser equiparados a una parte civil ya que actúan en defensa del interés general.

Refiere que existen otras normas que, al igual que la declarada inconstitucional por la Cámara, se apartan del principio consagrado con carácter general en los Códigos que rigen el proceso civil y comercial. Tales los arts. 37 de la ley 5708 y 28 de la ley 13.264 (leyes de expropiación nacional y provincial), así como el art. 21 de la ley 24.463, que rige en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones; normas cuya constitucionalidad ha sido refrendada por las cortes nacional y provincial.

Por otra parte puntualiza que los actores no acreditaron que se hayan visto forzados a iniciar la acción contencioso administrativa ya que promovieron la demanda sin intentar previamente el reconocimiento de su crédito ante la Administración ni advertir a la demandada acerca de su error.

Ello prueba, por un lado, la ausencia de temeridad de su defendida y, por el otro, que no puede afirmarse que ha existido trato desigual con aquéllos que obtuvieron el reconocimiento de su derecho en el ámbito administrativo.

Asimismo argumenta acerca de la inaplicabilidad al caso de la doctrina sentada en el caso "Cantos" por la Corte Interamericana de Derechos Humanos a que hace referencia el voto de la señora Jueza doctora Bezzi.

Como conclusión, remarca que el fallo cuestionado ha violentado la doctrina legal que sobre el punto en análisis ha forjado el Tribunal en relación a las costas del proceso administrativo y acerca de la posibilidad de que la legislación instaure un régimen diferenciado en materia de costas sin que por ello se lesionen derechos o garantías constitucionales.

II. Antes de abocarme al recurso de inaplicabilidad interpuesto considero oportuno hacer mención a algunas cuestiones vinculadas con la técnica recursiva.

El art. 161 de la Constitución de la provincia de Buenos Aires establece que la Suprema Corte de Justicia, entre otras atribuciones, ejerce la jurisdicción de apelación para conocer y resolver acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de leyes, decretos, ordenanzas o reglamentos que estatuyan sobre materia regida por dicha Constitución y se controviertan por parte interesada. Desarrollando tal prerrogativa, los Códigos procesales han delineado el recurso extraordinario de inconstitucionalidad (C.P.C.C., arts. 299 al 303).

El recurso que se comenta es admisible contra las sentencias definitivas de última o única instancia, en las que se ha aplicado una norma provincial que posea alcance general, siempre y cuando en esas instancias se haya controvertido y resuelto la compatibilidad o incompatibilidad de aquella norma con las cláusulas de la Constitución provincial.

Ejercer el control de constitucionalidad, aunque parezca obvio, importa un análisis de la norma enjuiciada para determinar su correspondencia con el texto fundamental.

El fallo que nos ocupa contiene basamento tanto en preceptos de la Constitución nacional como de la provincial. De esta manera, el recurso escogido -inaplicabilidad de ley- resulta en sí mismo incompleto, pues el medio idóneo para canalizar los agravios que eventualmente puedan invocarse en relación a la Carta Magna provincial es el recurso de inconstitucionalidad.

De esta manera se trata de determinar, en situaciones como la ocurrente, de qué manera y a través de cuál remedio extraordinario debe impugnarse un pronunciamiento que decide una cuestión de naturaleza constitucional y que ha sido basado en preceptos de textos constitucionales nacionales y locales y de tratados internacionales.

Considero que el camino más acertado hubiera sido la interposición de ambos recursos. A pesar de ello, fundándose el decisorio impugnado en normas de la Constitución nacional y tratados, el recurso de inaplicabilidad de ley resulta admisible.

III. Conforme reiterada jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación la garantía constitucional del art. 16 significa que todas las personas sujetas a una legislación determinada dentro del territorio de la Nación, deben ser tratadas del mismo modo, siempre que se encuentren en idénticas circunstancias y condiciones. Ello implica, para el legislador, la prohibición de establecer excepciones que excluyan a unos de lo que se concede a otros en idénticas circunstancias (Fallos 123:106).

Las distinciones establecidas en las normas resultan valederas en tanto no obedezcan a propósitos de injusta persecución o un indebido privilegio (Fallos 303:1580; 304:390; 305:823; 306:1844; 307:582, 1121 y 321:92; entre muchos otros).

De allí que para que pueda alegarse que existe desmedro a la garantía constitucional de igualdad ante la ley (arts. 16 de la Const. nacional y 11 de la Const. prov.) es necesario que la desigualdad o la discriminación inválida resulten del texto mismo de la norma.

Como expresara oportunamente en la causa "Wall Mart Argentina S.A. c/Municipalidad de La Plata s/Inconstitucionalidad", sent. del 14-IV-2004, "... La ley reclama 'iguales derechos frente a hechos semejantes'" (C.S., Fallos 295:937; 200:428). Señala María Marta Didier que el principio de igualdad exige también el trato diferenciado, ya que la igualdad entendida mecánicamente y aplicada de manera indiscriminada, como un criterio formal y abstracto, podría degenerar en una sucesión de desigualdades reales. La igualdad supone diversas exigencias, entre las que cabe mencionar la equiparación y la diferenciación. La mayor discriminación puede consistir en tratar cosas que son diferentes como si fueran exactamente iguales. Por tanto, cabe concluir que no toda diferenciación es violatoria del principio de igualdad, sino que por el contrario, existen discriminaciones justas e injustas. La diferenciación o distinción de trato es justa cuando tiene como causa una diferencia real que afecta al fundamento y a la razón del derecho o del deber, respecto del cual se establece dicha distinción de trato. Contrariamente, la discriminación injusta consiste en aquella diferencia de trato dado a diversos sujetos que tiene por causa algún motivo que no es una diferencia real que afecte al fundamento y a la razón del derecho o del deber respecto del cual se establece la distinción de trato ("Las vinculaciones entre la igualdad formal y la razonabilidad en la jurisprudencia constitucional", en "La Ley Actualidad", supl. del 18-XII-2001, pág. 1 y sus citas).

Recuerda Garay ("La igualdad ante la ley", Ed. Abeledo Perrot, esp. págs. 50, 60, 64), que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido en numerosos precedentes que para tener por configurada la violación de tal garantía no basta alegar las diferentes interpretaciones que haya adoptado la autoridad administrativa al resolver casos reputados similares, ni el distinto resultado alcanzado por personas que procuraban el reconocimiento de similar derecho, pues las más de las veces la diferencia de trato encontrará su razón en la arbitrariedad o el error en que incurren los órganos encargados de la aplicación de la ley, sin que pueda en tales casos alegarse que la afectación de derechos provenga de las disposiciones de la ley aplicada. Y es que si la desigualdad no surge de la ley no hay lugar para el ejercicio del control de constitucionalidad (Fallos 202:130; 289:82).

El voto que hace mayoría se pronuncia por la inconstitucionalidad del art. 51 del Código Contencioso Administrativo con fundamento en que, en tanto los demandantes debieron acudir a la justicia para obtener el reconocimiento de su derecho, la obligación de pagar los gastos del juicio establecida en el art. 51 los pondría en situación de desigualdad con los otros docentes que obtuvieron tal reconocimiento en el trámite administrativo.

El agravio a los derechos de los interesados parece derivarse, según el fallo de la Cámara, más de una reprochable conducta de la Administración que de una crítica razonada en relación al texto del precepto.

En efecto, la desigualdad de trato alegada no provendría de la disposición procesal que regula la imposición de costas en el proceso contencioso administrativo, sino de la actividad de la Administración que obligó a los litigantes a promover un juicio y sustanciarlo hasta su total terminación (ver al respecto la contestación de la demanda solicitando su rechazo) generando con ello la obligación de asumir un gasto en el que no debieron incurrir aquéllos a quienes se reconoció similar derecho en la instancia administrativa.

Tal como se ha dicho en forma harto reiterada, la declaración de inconstitucionalidad de un precepto es la ultima ratio del orden jurídico. De allí que, si para la efectiva realización de la justicia en un caso concreto puede interpretarse y aplicarse la norma de forma tal que queden a resguardo los derechos y garantías que asisten a los interesados, el juzgador debe abstenerse de efectuar declaraciones que la invaliden.

En el caso, si se entendía que la Administración había causado un perjuicio innecesario a los administrados obligándolos a promover un proceso y proseguirlo hasta su total terminación, bien pudo acudirse a la excepción al principio general que la norma en crisis prevé, fundada en la inconducta de la Administración que actúa con temeridad y malicia (art. 51 inc. 2.b del C.C.A.) antes que proceder a la declaración de inconstitucional del citado texto y a la aplicación extensiva del art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial (conf. causas B. 61.920, "Pecker", sent. del 15-XI-2005; B. 61.071, "Sinigaglia", sent. del 20-IV-2005).

Es que, como del texto mismo de la norma se colige con facilidad, no se trata de una férrea disposición que no permita al juzgador, aplicándola, atender a las circunstancias concretas de los casos que se le presenten, como tampoco lo es la inserta en el Código Procesal Civil y Comercial a la que acudió el voto mayoritario de la Cámara para imponer las costas al vencido. Ya se trate del principio de imposición de costas por su orden o al vencido, cada ordenamiento contempla excepciones al principio implicando supuestos extraordinarios que deben motivarse, de modo tal que en cualquiera de estos supuestos, la propia ley confiere al juzgador la posibilidad de rectificar su aparente rigor y arribar a la solución justa en cada caso. Como indicaran en su obra Morello, Sosa, Berizonce ("Códigos Procesales", T. II B, págs. 51/52), se trata de una facultad excepcional y de interpretación restrictiva, que debe ejercitarse cuando las circunstancias de cada caso tornen manifiestamente injusta la aplicación del principio general.

Más que de inconstitucionalidad de la ley se trata de razonabilidad en la interpretación, tanto de ella como de los hechos a los que se aplica.

Atentaría contra el objeto y fin de una norma y no tomaría en cuenta su contexto, si se le intentase aplicar (reduciendo sus alcances) las condiciones contenidas en un texto pensado para otras circunstancias, sin un criterio de razonabilidad y comprometiendo la realización de la norma interpretada, según el principio ya expuesto de que las leyes deben interpretarse en el sentido que causen efectos y no en el de que no los causen.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dicho: "La razonabilidad implica un juicio de valor y, aplicado a una ley, una conformidad con los principios del sentido común. Siendo razonable lo justo, lo proporcionado y lo equitativo, por oposición a lo injusto, absurdo y arbitrario, es un calificativo que tiene sentido axiológico que implica opinión pero, de alguna manera, puede emplearse jurídicamente como, de hecho, lo hacen con frecuencia los tribunales, pues toda actividad estatal debe no solamente ser válida sino razonable" (Opinión Consultiva OC-13/93 de 16 de julio de 1993, Serie A, No. 13, párrafo 33).

La interpretación jurisdiccional viene a completar en los casos contenciosos sometidos a su decisión la elaboración legislativa, pues es finalmente el juez, meritando las particulares circunstancias del caso concreto, el que realiza a través de la interpretación del derecho pero a partir de los hechos, la justicia que el legislador tuvo en vista al sancionar la norma.

IV. Por lo demás, tampoco encuentro que quienes recurrieron ante la Cámara hayan logrado demostrar la afectación de los derechos y garantías constitucionales que invocan.

Ha dicho el Tribunal, a los fines de la suficiencia del cuestionamiento por inconstitucionalidad de preceptos normativos, que un planteo de tal índole debe contar con un sólido desarrollo argumental ya que no basta la mera manifestación de disconformidad del interesado, ni la cita de preceptos constitucionales, ni la alegación de supuestos perjuicios, sino que se requiere que el interesado efectúe una critica razonada del precepto, argumentando acerca de la manera en que la norma que objeta contraría la Constitución y causa, de tal forma, un agravio a los derechos de que se es titular (doct. causas "Acuerdos y Sentencias", 1988-II-403; B. 57.892, sent. del 22-V-2001; I. 1994, "López", sent. del 23-XII-1997; I. 2169, "Almirón", sent. del 3-XII-2003; I. 1985, "Gaspes", sent. del 26-V-2005), siendo indispensable la clara indicación del derecho o garantía que se dice agraviado, la exposición clara y precisa del modo en que el precepto quebranta las cláusulas constitucionales y la demostración de la relación directa entre éstas y aquél (doct. causas I. 1270, "Casa Blanco", sent. del 18-IV-1989; I. 1957, "Wetzel", sent. del 28-III-1995; I. 68.239, "Vega", res. del 6-VII-2005; entre otras).

A ello cabe agregar que en modo alguno el control de constitucionalidad comprende la evaluación de la conveniencia u oportunidad de las normas o cualquier otro tópico que, por sus características, es propio de la tarea legislativa y, por ello, se encuentra vedado a la judicatura (doct. causa I. 1302, "Ventimiglia", sent. del 5-XII-1989; voto del doctor Soria en causa I. 1985, "Gaspes" cit., punto II.1., al cual he adherido).

Tales recaudos no han sido satisfechos en la especie en tanto en su oportunidad los actores han efectuado una crítica genérica, manifestando una mera disconformidad con la regla adoptada por el legislador, efectuando una valoración acerca del, a su juicio, resultado negativo que para la eficacia o eficiencia de la Administración la disposición traería aparejada, sin que se hayan acercado argumentos que permitan dar por superados los fundamentos en los que la doctrina de este Tribunal ha sustentado la constitucionalidad de normas de similar alcance.

En primer lugar, he de resaltar que la sola mención de los incs. 1 y 3 del art. 39 de la Carta Magna provincial sin especificar siquiera cuál o cuáles de los derechos y garantías consagrados en tales preceptos se encuentran afectados por el citado art. 51, es a todas luces insuficiente a los fines pretendidos (conf. causas B. 49.340, "Hernández", sent. del 12-VIII-1986; "Acuerdos y Sentencias", 1986-II-395; I. 1604, "Fontana", sent. del 22-IV-1997; B. 53.825, "Muñoz de Roggero", sent. del 23-II-1999; I. 2085, "Souto", sent. del 8-XI-2000; B. 62.014, sent. del 9-II-2005). Por lo demás, como señalara, quien invoca una transgresión constitucional debe indicar de qué modo la norma censurada ha quebrantado los derechos cuya tutela procura (doct. causa B. 49.340 cit.) recaudo no cumplido en la especie.

Sobre el argumento receptado por la Cámara consistente en que la norma en cuestión consagra un "privilegio a favor del demandado" en el fuero contencioso administrativo (con violación de los arts. 11 de la Constitución provincial y 16 de la nacional) -ello, en relación con los derrotados en los procesos civiles, comerciales y penales, los que sí responden por las costas- he de señalar en primer lugar, que parte de dos premisas incorrectas: a) que el Estado siempre será el demandado en estos procesos; y b) que cuando el Estado sea demandado en un proceso contencioso administrativo, será siempre vencido.

Asimismo, en tanto no se está en presencia de una hipótesis de litigantes vencidos en procesos civiles, comerciales o penales, no encuentro que los accionantes se hallen legitimados para invocar el agravio en análisis.

Y es que la declaración de inconstitucionalidad de una norma supone siempre que se ha demostrado una vulneración -actual o futura- a los derechos invocados por el reclamante, de forma tal que el agravio que se expone para su juzgamiento debe ser cierto, no meramente conjetural o hipotético. Además considero que la existencia de una razón fundada para litigar no es suficiente para concretar un cambio en el sistema de costas (Osvaldo Gozaini, "Costas procesales", págs. 40/42).

Tampoco encuentro ajustado a derecho que la Cámara haya admitido el agravio de los accionantes consistente en que a partir del texto del art. 51 con las modificaciones introducidas por la ley 13.101, cualquier trabajador privado tiene la protección de la gratuidad de su actuación, mientras que los empleados públicos carecerán de ella.

Ese razonamiento parece confundir los alcances del beneficio de gratuidad en las tramitaciones administrativas y judiciales previstas en el derecho público provincial (art. 15 de la Constitución provincial, leyes 11.653, 12.200) con las disposiciones en materia de imposición de costas que contienen las reglamentaciones procesales.

La ley 12.200 establece la gratuidad de las actuaciones administrativas y judiciales en las que se canalicen reclamos de origen laboral y de seguridad social, cualquiera sea el tipo de relación de empleo y el fuero ante el que se intenten (art. 1). En sede jurisdiccional los trabajadores -tanto públicos como privados- tienen acordado el beneficio de litigar sin gastos, con todos sus alcances, de pleno derecho, declarándolos exentos del pago de tasas por servicios administrativos y judiciales, mas no del pago de honorarios de profesionales y peritos cuando sean condenados (arts. 84 y 85 del C.P.C.C.; 19 a 22 de la ley 11.653; 1 y 2 de la ley 12.200; 285 inc. 5, 291 inc. 8 y 294 del Código Fiscal).

Tampoco ha quedado demostrado que el principio sentado en el art. 51 del Código Contencioso Administrativo constituya un obstáculo en el acceso a la justicia, mayor que aquél establecido en el art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial.

Afirman Cappelletti-Garth -a propósito de la dificultad de acceso a la justicia en razón del enorme costo que trae aparejada la solución judicial de los conflictos- al comentar los sistemas jurídicos que no obligan a pagar las costas al vencido, que si bien en éstos la magnitud del costo es notable, también la onerosidad puede constituir un obstáculo en los sistemas donde sí se imponen las costas al perdidoso pues, a menos que el futuro litigante tenga la certidumbre de ganar el juicio, lo cual es improbable por la incertidumbre misma del resultado, debe afrontar el riesgo de perder el litigio y con ello de tener que afrontar los honorarios de abogados y auxiliares tanto propios, como los que haya elegido el contrario. Por ello se preguntan si las legislaciones que imponen las costas al vencido no oponen obstáculos tan grandes como las que establece el otro principio (Mauro Cappelletti y Bryant Garth, "Acceso a la Justicia", ed. Colegio de Abogados del Departamento Judicial de La Plata, La Plata, 1983).

Asimismo debe recordarse que, al expedirse sobre la constitucionalidad de normas que han establecido el principio de imposición de costas en el orden causado, tanto la Corte Suprema de Justicia de la Nación como este Tribunal han coincidido en concluir, en primer lugar, que la cuestión de la imposición de costas es materia de naturaleza procesal que puede ser resuelta por las leyes en la forma que consideren más justa, incluso distinta de la adoptada en los procesos civiles y comerciales o laborales, sin que sea indispensable que en todos los casos aquéllas se impongan al vencido (Fallos 257:249 y 320:2794; "Acuerdos y Sentencias", 1957-V-36; 1971-I-197; 1984-I-242; II-503; B. 49.224, "Cichero de Urreaga", sent. del 11-XII-1984).

Cabe señalar que los caracteres de una disciplina jurídica exteriorizan las peculiaridades de su contenido. El particularismo deriva de sus notas configurativas y cualidades; la integridad del derecho como un todo y la complementaria autonomía, dan sustento también al tema que nos ocupa. Al respecto este Tribunal tiene dicho que "la carga de las costas es materia de naturaleza procesal, sujeta en principio a las reglas y condiciones impuestas por las leyes locales, que válidamente pueden consagrar principios propios en materia contencioso administrativa, distintos de los adoptados en el procedimiento civil y comercial..." (B. 49.224, "Cichero de Urreaga" cit.).

También se ha decidido que el principio de imposición de costas por su orden no es discriminatorio ya que rige para ambas partes por igual (Fallos 257:251; 320:2792; "Acuerdos y Sentencias", 1984-I-242), ni lesiona el derecho de propiedad pues la circunstancia de tener que abonar honorarios profesionales no implica confiscación de los bienes del obligado, máxime cuando, como sucede en el ámbito provincial, el beneficio de gratuidad de que goza el trabajador público -beneficio de litigar sin gastos de puro derecho- (arts. 1 y 2 de la ley 12.200) implica que estará exento del pago de costas hasta que mejore de fortuna y, si venciera en el pleito, deberá pagar las causadas en su defensa hasta la concurrencia máxima de la tercera parte de los valores que reciba, ello por todo concepto (art. 84 del C.P.C.C.).

V. Por los fundamentos expuestos, juzgo que debe hacerse lugar al recurso extraordinario interpuesto, revocarse en lo pertinente la sentencia recurrida, imponiéndose las costas en el orden causado (art. 51 de la ley 12.008 con las modif. de la ley 13.101).

Las costas de esta instancia extraordinaria se imponen a la parte actora por resultar vencida en lo que fuera materia de debate (arts. 60.1, ley 12.008, t.o. ley 13.101; 68 y 289 in fine del C.P.C.C., doctrina de la mayoría en causa A. 68.914, "Larrauri", sent. del 22-XII-2008).

Voto por la afirmativa.

A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Soria dijo:

Siendo que el remedio incoado por la accionada es un recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley, circunscribiré mi examen a aquellos agravios vinculados con la denuncia de violación de ley aplicable y de doctrina legal acuñada por este Tribunal, así como aquélla fundada en la errónea interpretación de los preceptos de la Constitución nacional y tratados internacionales individualizados en el libelo (art. 279 incs. 1 y 2 del C.P.C.C.).

El pronunciamiento atacado, en cuanto recurre a la garantía de igualdad ante la ley consagrada en el art. 16 de la Constitución nacional, para fundar la declaración de inconstitucionalidad del art. 51 de la ley 12.008 -según texto ordenado por la ley 13.101- incurre en una desacertada interpretación del precepto constitucional invocado.

Los argumentos expuestos por el colega doctor de Lázzari en los apartados III -párrafos primero, segundo y tercero- y IV -párrafos sexto, séptimo, octavo, decimosegundo, decimotercero, decimocuarto, decimoquinto y decimosexto- me convencen sobre la inexistencia de menoscabo al derecho a la igualdad ante la ley, en los términos que reiteradamente ha sido interpretado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación y por este Tribunal.

Producto de esa errónea interpretación de la garantía constitucional, el fallo también se aparta de la línea jurisprudencial que este Tribunal, para un precepto análogo contenido en la anterior legislación procesal administrativa, acuñara sobre el alcance que correspondía otorgar al modo de distribución de costas fijadas por el legislador provincial en el proceso contencioso administrativo local (conf. doct. causa B. 48.922, "Igartúa", "Acuerdos y Sentencias", 1984-I-241), modalidad -sea dicho- cuyo examen mal puede sólo focalizarse en los potenciales beneficios que irrogaría para el Fisco cuando ella también se aplica en supuestos de administrados que resultan vencidos en una contienda de tal naturaleza (conf. apartado IV -párrafos sexto, séptimo y octavo- del voto del doctor de Lázzari) y cuando la excepción a tal regla -conducta procesal temeraria o maliciosa- también es contemplada respecto de ambas partes contendientes (conf. supuesto de costas a la actora en causa B. 48.736, "Etcheto", sent. de 2-XI-1982, "Acuerdos y Sentencias", 1982-III-216; supuesto de costas a la Administración demandada en causas B. 49.365, "Falbo", sent. de 11-VI-1985; B. 56.675, "Lallana", sent. de 7-VI-2000, por mayoría; B. 63.059, "Schat", sent. de 24-VIII-2005).

Por ello acierta mi colega en señalar que, de haber detectado el a quo una reprochable conducta de la Administración que hubiere obligado a los actores a iniciar una acción contencioso administrativa innecesaria cuando la pretensión pudo haber sido satisfecha razonablemente en sede administrativa a tenor de otros precedentes verificados en la materia, la alzada contaba con la herramienta prevista en el art. 51 segunda parte del mentado régimen procesal, para desembarazar a los accionantes de las cargas económicas derivadas del litigio (conf. apartado III -párrafos sexto, séptimo y octavo del voto del ministro ponente-).

Por las razones expuestas y con el alcance indicado, el recurso extraordinario interpuesto por la Fiscalía de Estado debe acogerse, revocándose el pronunciamiento de la alzada en cuanto declaró la inconstitucionalidad del art. 51 de la ley 12.008, según texto ordenado por ley 13.101, manteniéndose -en consecuencia- la distribución de costas fijadas por la juez de grado.

Las costas de esta instancia extraordinaria se imponen a la parte actora por resultar vencida en lo que fuera materia de debate (arts. 60.1, ley 12.008, t.o. ley 13.101; 68 y 289 in fine del C.P.C.C., doctrina de la mayoría en causa A. 68.914, "Larrauri", sent. de 22-XII-2008, dejando a salvo mi opinión en contrario allí expuesta).

Voto por la afirmativa.

A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Pettigiani dijo:

Adhiero por los mismos fundamentos al voto del doctor de Lázzari y doy también el mío por la afirmativa.

Para decidir mi adhesión al tratamiento del recurso de inaplicabilidad de ley traído computo que nos encontramos frente a un proceso en el que coexisten una cuestión constitucional local (violación de los arts. 39 incs. 1 y 2, 11 y 15 de la Const. de la Prov. de Bs. As.) y paralelamente un caso federal (violación del art. 16 de la Const. nac.) dentro de una misma pretensión, los que fueron oportunamente introducidos por los accionantes en su demanda (fs. 29/29 vta.) y sostenidos al articular recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia (fs. 523/527 vta.).

En lo que interesa, la mayoría que conformó el holding de la sentencia en crisis acogió el planteo efectuado respecto de la legitimidad constitucional del art. 51 del Código Contencioso Administrativo -según ley 13.101-, en cuanto sienta como principio que las costas deben ser soportadas por las partes en el orden causado, por entender que en el caso implicaba la afectación de la garantía consagrada en los arts. 16 de la Constitución nacional y 11 de la local al colocar a los accionantes en situación de desigualdad con sus colegas docentes, a los que la Administración les confirió su derecho sin necesidad de ocurrir a la justicia (no computo la referencia a tratados internacionales por ser un argumento colateral de una de las juezas -la doctora Bezzi- que integró la mayoría).

Como vemos, en virtud del idéntico contenido normativo de los artículos mencionados en el párrafo anterior, producto de la manda del art. 5 de la Constitución nacional, se utiliza el mismo argumento para descalificar el precepto infraconstitucional (art. 51, C.C.A., según ley 13.101) tanto desde la perspectiva constitucional local como desde la que dimana de su cotejo con la nacional, que da lugar a su vez a una cuestión federal.

En un proceso, en parte asimilable al presente, esta Corte dijo: "Si bien es cierto que, al ser de diversa índole las situaciones que habilitan la admisibilidad de los recursos de inconstitucionalidad e inaplicabilidad de ley, su planteamiento y resolución se realiza generalmente de manera individual, no lo es menos que -excepcionalmente- su tratamiento puede abordarse en forma conjunta cuando, como en el caso, los preceptos involucrados son de idéntico contenido normativo, tal como acontece con el art. 17 de la Constitución Nacional y el art. 27 -hoy 31- de la Constitución Provincial" (S.C.B.A., Ac. 32.929, "Fisco de la Prov. de Bs. As. c/La Rosa Pedernera, Lucio E. y otros y/o q.r.p. s/Expropiación", sent. del 30-XI-1984, "D.J.B.A.", t. 128, pág. 330).

Ahora bien, a diferencia de lo que sucedía en aquel precedente citado en que la parte interesada había interpuesto ambos recursos extraordinarios, aunque por razones de brevedad lo hiciera con el mismo fundamento, en el presente la accionada solamente articula un carril impugnatorio, el extraordinario de inaplicabilidad de ley, omitiendo la vía procesal de acceso a la competencia revisora de esta Suprema Corte para que ejerza la casación constitucional local (arts. 161 inc. 1 de la Const. de la Prov. de Bs. As. y 299 del C.P.C.C. -conf. art. 60 del C.C.A. -según ley 13.101-).

Lo expuesto nos sitúa prima facie ante el marco de una impugnación incompleta, como bien señala el distinguido colega al que adhiero, mas por el paralelismo casi absoluto existente en el contenido normativo del precepto constitucional nacional y del local del que dábamos cuenta, encuentro que no puede reputarse consentida la sentencia de grado sin grave riesgo de caer en un exceso ritual manifiesto.

En consecuencia corresponde tratar el recurso traído, sin perder de vista que no se podría dictar un pronunciamiento revocatorio de la sentencia impugnada, sin abordar previamente todas las cuestiones que el vencedor hubiera planteado y sostenido oportunamente que hacen al control de constitucionalidad local, no tratadas por la Cámara de intervención por el modo de resolver, pues las mismas quedan sometidas en su caso a la potestad deber del decisorio de este Tribunal de apelación extraordinaria, que asume la competencia plena sobre el particular.

Así lo voto.

El señor Juez doctor Hitters, por los fundamentos del señor Juez doctor de Lázzari, votó por la afirmativa.

Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la siguiente

S E N T E N C I A

Por lo expuesto en el acuerdo que antecede, se hace lugar al recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley interpuesto por la parte demandada, revocándose el pronunciamiento de la alzada en cuanto declaró la inconstitucionalidad del art. 51 de la ley 12.008, texto según las modificaciones introducidas por la ley 13.101, manteniéndose la distribución de costas fijadas por el juez de grado.

Las costas de la instancia extraordinaria se imponen a la parte actora por resultar vencida en lo que fuera materia de debate (arts. 60.1, ley 12.008, t.o. ley 13.101, 68 y 289 in fine del C.P.C.C.).

Regístrese, notifíquese y devuélvase.