A C U E R D O

En la ciudad de La Plata, a 13 de julio de 2011, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores Pettigiani, Negri, Kogan, Genoud, de Lázzari, Soria, Hitters, se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa B. 62.126, "Gioda, Ester María contra Municipalidad de La Plata. Demanda contencioso administrativa".

A N T E C E D E N T E S

I. Ester María Gioda promueve demanda contencioso administrativa contra la Municipalidad de La Plata a fin de obtener una resolución que disponga su reincorporación como agente de la citada comuna. Asimismo, solicita que se le abonen los daños y perjuicios producidos.

Explica que se desempeñaba como "oficial superior contable" en la planta permanente de la Municipalidad de La Plata (grupo ocupacional 3, personal técnico, código 3.01, clase I, grado II, categoría 12), hasta que en el año 1994 fue intervenida quirúrgicamente de una afección cardiovascular congénita. A partir de allí -continúa- se le concedió una licencia, y se le efectuó un examen médico que arrojó datos sobre una incapacidad laboral del setenta por ciento.

Indica que, posteriormente, la administración municipal dispuso su cese por decreto 1529/1994, basándose en el dictamen de la citada Junta Médica que determinó que poseía un grado de incapacidad superior al requerido por el decreto ley 9650/1980 como condición para otorgar la jubilación por invalidez.

Sostiene que, con fecha 10-VIII-1995, mediante resolución 376.912 del Instituto de Previsión Social de la Provincia de Buenos Aires, se le acordó el beneficio jubilatorio por invalidez, correspondiéndole un haber del setenta por ciento de las remuneraciones de igual cargo en actividad a partir del 1-X-1994.

Manifiesta que luego de percibir durante varios meses dichas sumas, se le notificó la resolución 413.296 del organismo previsional, por la cual se extinguía su jubilación, con retroactividad al 22-IV-1997 -oportunidad en la cual una nueva Junta Médica determinó que su incapacidad era, en realidad, del cincuenta por ciento-. Dicho temperamento -agrega- significó además un cargo deudor.

Puntualiza que, a raíz de ello, presentó un recurso de reconsideración contra el acto que le revocó el beneficio previsional, realizándose entonces un nuevo examen médico que arribó a los mismos resultados que el anterior (esto es, una incapacidad del 50%), por lo que su impugnación fue rechazada.

Por último, afirma que presentó un reclamo ante la propia Municipalidad de La Plata, solicitando su reincorporación por considerarse ajena a las decisiones que la separaron originariamente de su cargo. Sin embargo, la comuna rechazó su pedido -según dice- por entender de aplicación al caso lo dispuesto en el art. 50 de la ley 11.757, y en virtud de haberse producido reducciones en las partidas de personal del ejercicio presupuestario local y de no haber vacantes disponibles.

Respecto de esto último, aduce que la incapacidad laborativa es un "hecho reglado" y determinante para el otorgamiento del beneficio; no pudiendo mediar en este punto decisiones de carácter "discrecional" por parte del poder administrador en cuanto a la posibilidad de reincorporación.

Refiere que el acto administrativo cuestionado, viola derechos y garantías constitucionales como la propiedad, la legalidad, la estabilidad laboral, la igualdad ante la ley, entre otras.

Finalmente, expresa que el obrar ilegítimo de la Administración le produjo perjuicios cuantificables económicamente, como ser por ejemplo el cargo deudor formulado por el Instituto de Previsión Social, los sueldos dejados de percibir y los intereses correspondientes a estos rubros.

Ofrece prueba documental, instrumental, pericial médica e informativa.

Hace reserva del caso federal.

II. Corrido el traslado de ley, se presenta en autos la Municipalidad de La Plata, solicitando el total rechazo de la demanda.

Inicialmente, plantea una "excepción de incompe-tencia" del Tribunal para tratar la cuestión de marras. Ello así, toda vez que -según relata- en la acción intentada no se solicita puntualmente la anulación de los actos administrativos que desestimaron la petición referida al verdadero objeto que se persigue en el juicio; y asimismo, asegura que la pretensión incoada no cuestiona "los fundamentos del acto administrativo dictado lo que importa que los mismos lleguen firmes a la vía contenciosa y resulten insusceptibles de tratamiento". De allí que sostenga que el decreto 1154/2000 se halla firme y consentido.

Agrega que -en todo caso- el sujeto demandado debió ser el Instituto de Previsión Social de la Provincia de Buenos Aires, único contendiente con quien podría discutirse válidamente el otorgamiento debido o indebido de una jubilación.

Destaca que en el caso no puede hablarse de un "derecho administrativo subjetivo preexistente", puesto que la originaria relación laboral se encontraría extinguida, y en consecuencia, la pretensión de marras obligaría a la comuna a crear una nueva vinculación de empleo público. De allí que argumente que la actora no ostenta una situación jurídica administrativa que le permita exigir el objeto reclamado en la demanda, no reuniéndose por tanto los presupuestos de hecho requeridos por la ley para abrir la vía contencioso administrativa de acuerdo a lo normado por el art. 50 del Estatuto del Empleado municipal.

Respecto del fondo del asunto, arguye que la accionante no logra demostrar la ilegitimidad del actuar administrativo, por no existir una crítica concreta y razonada de los fundamentos del acto administrativo que provocó la situación de autos.

Enuncia que, según se desprende de las actuaciones administrativas, nunca existió problema alguno con la jubilación otorgada por el organismo previsional, ni con el porcentaje acordado por las juntas médicas en oportunidad de decretarse el cese. Por lo demás -continúa-, dicha separación del cargo fue determinada con arreglo a las previsiones del decreto ley 9650/1980, y respetando los procedimientos indicados por el ordenamiento jurídico.

En este sentido, predica que el mantenimiento del beneficio previsional está sujeto, conforme lo expresa la ley, a la realización de controles médicos periódicos. Ello, por cuanto, toda enfermedad está sujeta a mejorías, y por lo tanto, los exámenes médicos que se determinan legalmente tienen por efecto evaluar si se mantiene o no el porcentaje de incapacidad necesario para la jubilación.

Explica que, en el caso, la actora tenía el porcentaje de incapacidad previsto por la norma para acogerse al beneficio previsional, y gozó de la misma por el plazo de tres años, recibiendo los haberes correspondientes sin mediar reclamo alguno. Posteriormente, y realizados nuevos exámenes médicos, se detectó una disminución sobreviniente de la incapacidad, no alcanzando ya el porcentaje necesario para mantener la jubilación en los términos originales.

De allí que -prosigue- el I.P.S. dispusiera la extinción a partir del año 1997 del beneficio jubilatorio, sin que tampoco la actora cuestionara judicialmente dicho acto.

Alega que la cuestión planteada se encuentra expresamente prevista por el art. 50 de la ley 11.757, importando la facultad concedida al municipio (de reincorporar a un agente que gozó de un beneficio previsional) por la referida norma la existencia de presupuestos insoslayables, consistentes básicamente en la existencia de vacantes en el plantel básico y la circunstancia de que las necesidades de servicio así lo permitan, recaudos estos que no se reunieron en el presente caso. En este punto, niega la entidad legal de la figura del "empleo en suspenso", mientras dure el beneficio previsional que con carácter provisorio otorga el I.P.S.

Finalmente, desconoce la procedencia del reclamo de daños y perjuicios, atento a que -según expresa- no ha existido ningún acto ilegítimo por parte de la administración municipal. Sostiene que de ninguna manera puede hacerse recaer sobre la comuna la responsabilidad patrimonial por el cargo deudor computado sobre la señora Gioda, ni tampoco el deber de abonar salarios caídos. Califica de incongruentes estos pedidos, toda vez que la actora -durante el período en cuestión- hubo percibido pagos legítimos en concepto jubilatorio.

Ofrece prueba instrumental. Hace reserva del caso federal.

III. Agregadas las actuaciones administrativas sin acumular, producida la restante prueba y glosados los alegatos de ambas partes, la causa quedó en estado de pronunciar sentencia, por lo que se decidió plantear y votar las siguientes

C U E S T I O N E S

1ª) ¿Es fundada la excepción de inadmisibilidad de la pretensión?

En caso negativo:

2ª) ¿Es fundada la demanda?

En caso afirmativo:

3ª) ¿Qué indemnización corresponde otorgar?

A la primera cuestión planteada, el señor Juez doctor Pettigiani dijo:

I. La demandada plantea bajo el acápite III de su escrito de contestación (v. fs. 66/68 del sub lite) la inadmisibilidad formal de la pretensión en virtud de considerar que este Tribunal no es competente para resolverla, por mediar -en el caso- una verdadera "ausencia de impugnación de los actos administrativos" que desestimaron la petición referida en los antecedentes.

En su criterio, esta actitud de la accionante significó -en rigor- un consentimiento tácito de los mencionados actos, razón por la cual los mismos se encontrarían firmes, siendo irrevisables en esta instancia.

Finalmente, sostiene que -versando la presente acción sobre un reclamo de reincorporación- no existe en autos un derecho administrativo subjetivo preexistente que dé lugar a un proceso contencioso administrativo en los términos requeridos por la legislación ritual.

En tal sentido, asegura que el hecho de haberse producido el cese de su beneficio jubilatorio por haber recuperado la accionante parcialmente sus capacidades laborativas, no hace por sí mismo procedente una acción encaminada a generar un nuevo vínculo laboral respecto de una relación jurídica administrativa ya fenecida.

II. Corrido el traslado de la excepción interpuesta, la actora contesta en el sentido de que el decreto 1154/2000 fue debidamente impugnado en el escrito postulatorio (v. fs. 75/76).

En consecuencia, aduce que el derecho administra-tivo debatido en autos es la estabilidad laboral del empleado público, norma que califica de "fundamental" y de "aplicabilidad directa con supremacía normativa sobre la facultad discrecional de la administración".

III. Respecto al tema planteado, entonces, corresponde adelantar desde ya que, como ha venido sosteniendo esta Corte, a partir de la resolución dictada el 4-II-2004 en la causa B. 64.996, "Delbés" y en virtud de lo dispuesto por el art. 78 inc. 3º de la ley 12.008 -texto según ley 13.101- el nuevo Código de la materia deviene aplicable a las causas iniciadas antes del 15 de diciembre del año 2003, en tanto las normas resulten compatibles con la jurisdicción atribuida a esta Suprema Corte por el art. 215 segunda parte de la Constitución provincial, con las excepciones previstas en el referido cuerpo legal.

En tal orden de ideas, es claro que corresponde aplicar a todos los actos procesales -aún los regidos por la ley 2961- los plazos más amplios previstos en la nueva normativa (conf. causa B. 64.996 ya citada).

Aclarada entonces esta cuestión primaria, es dable observar que -en primer término- no es cierto que la actora no haya impugnado el decreto del 14-VII-2000 (1154/2000, obrante a fs. 53 del sub lite). Por el contrario, según constancias de la causa, contra dicho acto se alza el cuerpo de la demanda, concretamente en sus alegaciones de fs. 14 vta./15, las cuales serán objeto de expreso tratamiento al abordar el fondo del asunto. Es decir, que más allá de la metodología utilizada en la exposición de las impugnaciones al decreto mentado, resulta evidente que tal acto es atacado en cuanto a su legitimidad.

Por otra parte, la acción ha sido incoada en tiempo oportuno. En efecto: el decreto 1154/2000 fue notificado a la actora el 26-IX-2000 (conf. sello fechador de fs. 8 y vta.). Ello así, y dado que la demanda fue presentada el día 7-XI-2000 (conf. constancias de fs. 17), tiempo en el cual se encontraba aún vigente el plazo de caducidad de la acción contencioso administrativa de 30 días -previsto en el art. 13 de la ley 2961 a contar desde la notificación del acto que motiva la presentación judicial, se impone concluir que esta última ha sido interpuesta dentro del plazo legal.

A igual solución se llegaría de aplicarse el plazo previsto en el art. 18 del actual Código de Procedimiento de lo Contencioso Administrativo (ley 12.008 -texto según ley 13.101-).

Ergo, resulta improcedente la excepción de incompetencia introducida a fs. 66/68.

A la primera cuestión, voto por la negativa.

Los señores jueces doctores Negri, Kogan, Genoud, de Lázzari, Soria e Hitters, por los mismos fundamentos del señor Juez doctor Pettigiani, votaron la primera cuestión también por la negativa.

A la segunda cuestión planteada, el señor Juez doctor Pettigiani dijo:

I. Como se expresó precedentemente, en autos la actora impugna la legitimidad del decreto 1154/2000 y solicita su reincorporación a la planta permanente de la Municipalidad de La Plata, basándose en su derecho a la estabilidad en el empleo público y en que la separación del cargo fue concretada en contra de su voluntad.

Por su parte, en lo esencial, la demandada rechaza el planteo sobre la base de que la baja de la señora Gioda había sido dispuesta en el marco de un trámite procedimental ajustado a la ley, y centrado fundamentalmente en lo normado por el art. 50 de la ley 11.757, en cuanto a que una vez otorgado el goce provisional de una jubilación por incapacidad -y desaparecidas las causas que originaron la incapacidad- sólo puede permitirse la reincorporación de un agente cuando medien "necesidades de servicio" y existan vacantes en el plantel básico.

La cuestión a resolver, en consecuencia, requiere un detallado análisis de los hechos del caso.

II. De las constancias de la causa, se extraen los siguientes datos útiles para la resolución del litigio:

a) A instancias de la Dirección de Reconocimientos Médicos de la Provincia de Buenos Aires, el día 7-IX-1994 una Junta Médica especializada en cardiología realizó un examen psicofísico, determinando que la señora María Esther Gioda padecía una afección cardiológica congénita, a la cual le asignó una incapacidad laborativa del 70% con carácter permanente (v. fs. 49 del sub lite).

b) Como consecuencia de ello, el 30-IX-1994 el Intendente Municipal de La Plata decreta el cese laboral de la actora, a partir del mes de octubre del mismo año, en virtud de hallarse el caso encuadrado dentro de los términos del art. 26 del decreto ley 9650/1980 y, asimismo, dispuso el pago del correspondiente anticipo jubilatorio (v. fs. 48).

c) Escasos días después, la señora Gioda inicia el trámite jubilatorio ante el I.P.S. (v. fs. 1/2 del expte. adm. 2018-048281), acordándosele el beneficio de "jubilación por invalidez" a partir del 1-X-1994, y conforme las prescripciones del art. 30, segundo párrafo del decreto ley 9650/1980 (v. res. I.P.S. 376.912, a fs. 26 del expte. adm. citado).

d) A fs. 37/38 consta un nuevo examen médico realizado por la Dirección de Reconocimientos Médicos de la Provincia, a instancias del I.P.S. y de acuerdo a los términos del art. 33 del decreto ley 9650/1980 (v. fs. 37/38, expte. cit.). Dicho examen arrojó (al 22-IV-1997) una incapacidad laboral del 50%.

e) En virtud de este resultado, se expidieron a fs. 43 la Dirección de Auditoría, a fs. 45 la Asesoría General de Gobierno, a fs. 46 la Fiscalía de Estado y a fs. 47 la Comisión de Prestaciones del Instituto, coincidiendo todos ellos en que la señora Gioda se encontraba incursa en la causal de extinción de la jubilación por invalidez reglada en el inc. "a" del art. 64 del decreto ley 9650/1980.

f) Con fecha 12-III-1998, el Directorio del I.P.S. resuelve "extinguir el beneficio de jubilación por invalidez otorgado a doña Esther María Gioda,..." y asimismo ordena practicar un cargo deudor en su contra, "a partir de la primera Junta Médica que determinó un porcentaje inferior al establecido en el art. 29 párrafo 2º, y hasta la baja definitiva del beneficio..." (v. res. 413.296, a fs. 48 del expte. citado).

g) A fs. 1/3 del alcance 1º del expte. adm. 2918-48281/94, la actora interpuso recurso de revocatoria contra el referido acto del I.P.S.

h) Previo a resolver el mismo, la Asesoría General de Gobierno requiere la constitución de una nueva junta médica a los fines de esclarecer los hechos del caso con veracidad. La auscultación se efectuó el 27-X-1998, arrojando como resultados que -tanto al momento del cese como a la fecha del análisis- la señora Gioda poseía una incapacidad del 50% (v. fs. 62/63 del expte. adm. 2918-048281).

i) En función de ello, y previos dictámenes de los organismos competentes (a fs. 67, 69 y 74), el directorio del organismo previsional dictó -el 8-VII-1999- la resolución 429.030, por la cual rechazó el recurso de revocatoria interpuesto y declaró la legitimidad de cargo deudor formulado, el cual asciende a la suma de $ 10.879,58 (v. fs. 75 del expte. adm. cit.).

j) Ante esta negativa, la actora inició el expediente 4061-39543/99 ante la Municipalidad de La Plata, solicitando su reincorporación al plantel básico de la comuna en razón de haberse extinguido su jubilación (v. fs. 40 y sigtes. del sub lite).

k) A fs. 4 del expediente administrativo citado, la Dirección de Administración de Personal de la comuna platense dictaminó que "no se puede acceder a lo solicitado, dado que no existen vacantes para atender a dicho pedido".

l) Previamente a resolver la cuestión, se expidió la Dirección de Asuntos jurídicos (v. fs. 12 del expte. referido), aconsejando el rechazo del recurso por considerar que el acto de cesantía se encontraba firme y consentido y que -en definitiva- el problema del cese de la jubilación implicaba un conflicto con el organismo previsional y no con la comuna. Sobre esta base, a fs. 13 del citado cuerpo administrativo, el Intendente Municipal de La Plata dictó el decreto 1154/2000, rechazando la petición de reincorporación de la agente Gioda.

III. De acuerdo a lo expresado, corresponde determinar que el tema a decidir de la presente causa radica -de un lado- en verificar la legitimidad del decreto 1154/2000 y, de otro, desentrañar si existe o no un derecho a ser reincorporada por parte de la señora Gioda, determinando -eventualmente- los efectos jurídicos y patrimoniales que esta solución -en caso de ser afirmativa- implique.

Ante ello, y respecto del primero de estos interrogantes corresponde adelantar que la demandada equivoca sus defensas cuando abunda en la firmeza y/o legitimidad de los actos y procedimientos efectuados por el Instituto de Previsión Social de la Provincia de Buenos Aires.

No es esto lo que se discute en autos.

Como dije al resolver la primera cuestión planteada, la demanda es clara en cuanto a la impugnación constitucional del decreto municipal 1154/2000 por intermedio del cual se denegó el pedido de reincorporación. En ningún momento se impugna el trámite previsional, ni las resoluciones que acordaron o extinguieron la jubilación por invalidez otrora otorgada a la señora Gioda.

Esta circunstancia resulta evidente, puesto que, además de no impugnarse estos actos administrativos en concreto, la pretensión no se dirige contra el I.P.S. Sino que, por el contrario, la actora ha pretendido siempre -incluso en sus actuaciones en sede administrativa- lograr su reingreso al plantel de la comuna, sin pretender continuar con -o acceder a- un beneficio previsional. Tampoco se cuestiona la legitimidad del cargo deudor, como detallaré más adelante.

Hecha esta salvedad, corresponde adentrarse -sin más- en el tratamiento de la cuestión jurídica sustancial.

IV. Los argumentos jurídicos que dan basamento al decreto 1154/2000 derivan de la aplicación al caso de lo dispuesto por el art. 50 de la ley 11.757, según consta en los considerandos del mismo (v. consid. 4to. a fs. 53 vta.). Del mismo modo, dicha norma es la que constituye el fundamento de la contestación de la demanda por parte de la comuna platense (v. fs. 68 y sigtes.).

El referido artículo literalmente expresa: "El personal que hubiera cesado acogiéndose a las normas previsionales que amparan la invalidez podrá, a su requerimiento, cuando desaparezcan las causales motivantes y consecuentemente se le limite el beneficio jubilatorio, ser reincorporado en tareas para las que resulte apto, de igual nivel que las que tenía al momento de la separación del cargo, siempre que exista vacante en el plantel básico y que las necesidades de servicio así lo permitan".

1. Como se observa, la norma en cuestión sólo se vincula aparentemente con el caso bajo examen. A poco que se analice detalladamente el tema a la luz de los antecedentes fácticos, se verá que en realidad la misma no resulta aplicable a la situación jurídica de la actora.

Como primer punto, debo destacar que en el sub lite no nos encontramos ante un supuesto en el cual hayan "desaparecido las causales motivantes" en los términos arriba mencionados por la norma en cuestión.

Tal como se narró en los antecedentes, el padecimiento cardiológico de la actora fue detectado en circunstancias postoperatorias (v. pericia médica obrante a fs. 132/136). De allí en más, se realizaron tres Juntas Médicas que diagnosticaron primeramente un 70% de incapacidad laborativa (la primera de ellas, realizada en septiembre de 1994, conf. fs. 7 del expte. adm. 2018-048281) y posteriormente un 50% (v. fs. 37/38 y 61/68 del cuerpo administrativo citado, realizadas en marzo de 1997 y octubre de 1998, respectivamente).

Este es, por otra parte, el temperamento seguido por el propio I.P.S. a tenor de los considerandos de la resolución 429.030 del 8-VII-1999 (obrante a fs. 75 del expte. adm. 2018-048281; v. asimismo dictamen de la Comisión de Prestaciones a fs. 74 del mismo cuerpo), donde expresamente se afirma que "... realizándose una nueva junta médica la cual determina que la titular padecía a la fecha de cese y en la actualidad una incapacidad inferior a la requerida por la normativa vigente (artículo 29 del decreto-Ley 9650/80 -t.o. 1994-)...".

De lo dicho se extrae que, en rigor de verdad, la invalidez de la señora Gioda nunca revistió el carácter que inicialmente se le asignó. Como lo demuestran las dos juntas médicas realizadas posteriormente, y lo confirma la pericia médica producida en autos, el porcentaje de incapacidad de la agente se mantuvo siempre por debajo del límite requerido para incluirse en el régimen previsto por los arts. 30 y concordantes del decreto ley 9650/1980.

No es del caso entender aquí las razones -ni juzgar los métodos- que llevaron a los profesionales que intervinieron en aquella primera Junta Médica a asignar tal porcentaje de incapacidad. Ello excedería por lo demás los términos de la presente litis.

Basta aquí con apreciar que esa estimación original fue debidamente reformulada y rectificada por la misma Dirección de Reconocimientos Médicos de la Provincia de Buenos Aires a instancias de los controles derivados del propio régimen previsto por el decreto ley 9650/1980 y su reglamentación para el caso de las jubilaciones por invalidez, careciendo de relevancia a los fines del presente la circunstancia de que el I.P.S. fijara el cese de la prestación a la fecha de la nueva junta médica.

En virtud de ello -y en lo que atañe a la solución a la que debe arribarse en el presente pleito- sólo cabe precisar que el art. 50 de la ley 11.757 no prevé -como ha entendido la demandada- el caso de autos.

Ergo, la solución debe buscarse en el marco general que regula las relaciones de empleo público.

2. En este esquema, debo puntualizar inicialmente que el propio estatuto del personal municipal establece que "Producida la incorporación definitiva al cargo, el agente adquiere estabilidad y sólo lo perderá por las causas y procedimientos que este Estatuto determina" (conf. art. 15, ley 11.757).

De donde se extrae que -como dije- toda vez que no resulta aplicable al caso bajo análisis el art. 50 del mentado estatuto, por no mediar un supuesto de "desaparición de las causales motivantes" del acogimiento al beneficio previsional, la separación del cargo producida en la persona de María Esther Gioda resulta ilegítima por no encontrar causa dentro del mentado estatuto.

A la misma conclusión conduce una interpretación derivada de nuestro texto constitucional.

De allí que este Tribunal tenga dicho que una vez adquirida la estabilidad en el cargo el municipio sólo puede dejar cesante al actor por alguna de las causas previstas en el estatuto (ley 11.757 vigente a la fecha de cese) y con el pago de la indemnización sustitutiva del mencionado derecho (conf. causa B. 57.706, "Pérez, Alberto Raúl", sent. del 2-VI-2004).

En el mismo sentido, debe tenerse en claro que el acto impugnado en autos carece de fundamentación adecuada pues no satisface los recaudos que sobre el particular exige el ordenamiento legal para legitimar la negativa a reincorporar a la actora, ya que está en juego la garantía constitucional de la estabilidad del empleo público (arts. 14 bis de la C.N. y 103 inc. 12 de la C.P.; arg. causa B. 59.134, "Sacomani", sent. del 8-VI-2005).

Es que el derecho a la estabilidad en el empleo que la Constitución garantiza a los agentes públicos, es la razón de ser de las causas y procedimientos de extinción de esa relación, a la que la Administración no puede poner fin sino en los casos y mediante los procedimientos previstos en las normas que la rigen (doct. Fallos 330:1989, in re "Madorrán", sent. del 3-V-2007, cons. 7º).

La demandada equivocó la solución dada al reclamo en sede administrativa, puesto que -como dije- entendió aplicable al caso el art. 50 de la ley 11.757. Más allá de ello, en cualquier caso, desconoció el específico temperamento adoptado por la Constitución provincial en materia de relaciones laborales.

Ella es clara en cuanto a la protección especial que debe brindarse a los trabajadores, y tal como ha sido sostenido en precedentes de este Tribunal, en caso de duda debe propiciarse la interpretación más favorable al trabajador, conforme al principio hermenéutico de jerarquía constitucional incorporado en el art. 39 inc. 3º de la Constitución provincial (doct. causas B. 59.560, "Bonessi de Chiorazzi", sent. del 15-III-2006; B. 57.250, "Acuña", sent. del 28-VIII-2002; B. 57.875, "Alvarado Hirsch", sent. del 9-V-2001; entre otras).

3. Tampoco empece a ello la alegada firmeza del decreto 1529/1994 por el cual se ordenó el cese de la agente Gioda para someterla al régimen de la jubilación por invalidez. Primero y principal, puesto que la legitimidad o ilegitimidad de este decreto no es materia de esta litis; y luego porque más allá de ello, lo cierto es que dicho acto -en todo caso- constituye solamente un antecedente causal de la situación fáctica en la que se encuentra la señora Gioda al demandar en estos autos (conf. principio de la primacía de la realidad, art. 39 inc. 3º, Const. pcial.).

En efecto: como se dijo, la pretensión de autos encierra el contenido primordial de una reincorporación, institución que presupone -jurídica y conceptualmente- una necesaria situación previa de "cese" en la relación de empleo público. Si esta última no existiera, mal podría demandarse la primera.

Ésta es la única conexión relevante que posee el decreto 1529/1994 con el sub lite. En consecuencia, las defensas esgrimidas por la demandada, resultan también inatingentes en este punto.

Ello implica, por consecuencia, hacer lugar asimismo al pedido de reincorporación de la actora.

Por lo expuesto, a la segunda cuestión planteada voto por la afirmativa.

Los señores jueces doctores Negri, Kogan, Genoud y de Lázzari, por los mismos fundamentos del señor Juez doctor Pettigiani, votaron la segunda cuestión también por la afirmativa.

A la segunda cuestión planteada, el señor Juez doctor Soria dijo:

1. En primer término he de destacar que, aunque empleando términos ambiguos (v. fs. 14 y vta.), la actora cuestiona el encuadramiento efectuado por el decreto 1154/2000 en el supuesto previsto por el art. 50 de la ley 11.757. Los colegas que me preceden en la votación han concluido que dicha norma no es aplicable en la especie. Me aparto de tal razonamiento por los motivos que seguidamente expongo.

El espectro de aplicación del precepto analizado aprehende aquellos supuestos en que se limita el beneficio jubilatorio por invalidez "cuando desaparezcan las causales motivantes".

En el sub lite, de acuerdo al resultado obtenido en la revisión al dictamen médico de 7-IX-1994 que determinó la invalidez del 70% y que justificó el cese en la actividad (arts. 30 y 33 del dec. ley 9650/1980), se concluyó que al 22-IV-1997 la actora evidenciaba una incapacidad laboral del 50%. Por tal motivo, el I.P.S. encontró a la actora incursa en la causal de extinción prevista por el art. 64 inc. a) del dec. ley 9650/1980 -que se refiere a los supuestos en que haya desaparecido la incapacidad durante el período de provisoriedad- y por tal razón extinguió el beneficio desde el 22-IV-1997, en lugar de hacerlo desde el momento que fue concedido (1-X-1994, res. 376.912). Luego, ante el recurso de revocatoria deducido por la actora contra tal decisorio, los profesionales intervinientes en la Junta Médica celebrada el 27-X-1998 determinaron que a esa fecha, así como al momento del cese, la actora presentaba una incapacidad del 50%. No obstante la incorporación de este nuevo dato, al dictar la resolución 429.030 el I.P.S. mantuvo la limitación del beneficio desde la fecha consignada en su resolución anterior.

Este derrotero evidencia que por el período comprendido entre el 1-X-1994 -fecha de otorgamiento del beneficio- y el 22-IV-1997 -de su limitación- el I.P.S. mantuvo la jubilación por invalidez de la actora, y a su vez ajustó el cómputo del cargo deudor a tal determinación. Por tal motivo, más allá de la conclusión a la que se arribó en la Junta Médica de 27-X-1998, siendo que el I.P.S. ha mantenido el encuadramiento en lo previsto por el art. 64 inc. a) del dec. ley 9650/1980, en decisión que se encuentra firme, indudablemente se trata de un supuesto alcanzado por el art. 50 de la ley 11.757.

Tal circunstancia, sumado a que la Municipalidad de La Plata no podía desconocer la determinación efectuada por el organismo previsional, me llevan a discrepar con la conclusión a la que arriba el ponente en el punto IV.1. y como consecuencia de ello, con la afirmación efectuada en el punto IV.2. en cuanto refiere que la separación del cargo producida en la persona de la señora Gioda resulta ilegítima por afectación del derecho a la estabilidad.

2. Determinada la aplicación al sub examine de lo dispuesto en el art. 50 de la ley 11.757, he de advertir que la norma efectivamente otorga al Ejecutivo municipal un cierto margen ponderativo para disponer la reincorporación del personal que evidencia mejoría ante un supuesto de jubilación por invalidez. Tal ponderación se encuentra vinculada, en el caso, a la apreciación de la existencia de vacantes en el plantel básico y las necesidades del servicio.

Empero, en modo alguno ello conlleva aceptar un accionar arbitrario o irrazonable de la Administración (arg. arts. 15, Constitución provincial; 103, 108 y conc., ord. gral. 267; conf. mi voto en la causa B. 61.065, "Segura", sent. de 29-X-2003).

Bajo esta óptica se debe abordar el análisis de la impugnación al decreto 1154/2000 del Intendente de La Plata.

3. Tal como surge de la relación de antecedentes efectuada en el voto que abre la presente, la actora inició el expediente 4061-39543/99 ante la Municipalidad de La Plata, solicitando su reincorporación al plantel básico de la comuna en razón de haberse extinguido su jubilación, aunque argumentando que el decreto 1529/1994 que dispuso su cese implicó un despido encubierto y arbitrario (v. fs. 23/25).

Inicialmente la Administración no siguió la lógica de razonamiento propuesta por la actora, en punto a la revisión de los motivos del cese, sino que encuadró su pedimento en los términos del art. 50 de la ley 11.757. De tal modo, la Dirección de Administración del Personal de la comuna platense dictaminó que "momentáneamente no se puede acceder a lo solicitado, dado que no existen vacantes para atender a dicho pedido" (v. fs. 35). Al cursarse la notificación a la actora se expresó "debido a que en el ejercicio presupuestario correspondiente al año 1999, se han producido reducciones en las partidas de personal, por parte del Departamento Deliberativo, y dado que no existen vacantes, de acuerdo a lo que se informa en el mencionado expediente, no es posible acceder a lo solicitado" (fs. 36).

La actora impugnó el rechazo de su solicitud mediante el Alcance 1 de dicho expediente administrativo (fs. 41/43). Previamente a resolver la cuestión, se expidió la Dirección de Asuntos Jurídicos (v. fs. 52), aconsejando el rechazo del recurso por considerar que el acto de cese se encontraba firme y consentido y que en definitiva la cuestión vinculada a la jubilación implicaba un conflicto con el organismo previsional y no con la comuna.

Finalmente, el Intendente Municipal de La Plata dictó el decreto 1154/2000 rechazando la petición de reincorporación de la agente Gioda con fundamento en que el acto de cese se encontraba firme y consentido habiendo extinguido la relación de empleo público que ligara a la actora con el municipio "razón por la cual su pretensión no implica una reincorporación sino una solicitud de nuevo nombramiento que dé origen a otra relación de empleo público a la que la Administración no se encuentra obligada y que únicamente podría verificarse en la forma y condiciones establecidas en las normas que regulan el tema, es decir, el dec.-ley 6.769/58 y la ley 11.757, y sobre la base de la existencia de vacantes disponibles, todo lo cual constituye una facultad discrecional de la Administración Pública (art. 50, ley cit.)". Luego aduna que la cuestión resulta un tema ajeno al municipio por lo que encontrándose agotada la vía administrativa ante el I.P.S. debe recurrir a los carriles pertinentes a efectos de hacer valer sus derechos (fs. 53).

Pues bien, más allá del error que encierra concebir a la cuestión aquí planteada como una solicitud de nuevo nombramiento o de reputarla ajena a las incumbencias de la Municipalidad -argumento por cierto contradictorio con la invocación del art. 50 de la ley 11.757- lo determinante en el caso es que los actos que desestimaron el pedimento de la señora Gioda no evidencian una motivación suficiente que satisfaga los estándares exigibles en esta materia.

Por fuera de las afirmaciones dogmáticas contenidas en la intervención de la Dirección de Personal y la tangencial referencia en el decreto 1154/2000, la Administración ha incumplido su obligación de analizar motivadamente la existencia de vacantes en el plantel básico y las necesidades de servicio en los términos exigidos por el art. 50 de la ley 11.757, materializando una decisión que se exhibe carente de todo fundamento fáctico. En modo alguno pueden considerarse cumplidos los recaudos exigidos por esta Corte para considerar correctamente motivado un acto administrativo en ejercicio de potestades discrecionales.

Tal como lo he expresado al emitir mi voto en la causa B. 62.241, "Zarlenga" (sent. de 27-XII-2002), la obligación de motivar un acto administrativo, como modo de reconstrucción del iter lógico seguido por la autoridad para justificar una decisión de alcance particular que afecta situaciones subjetivas, a más de comportar una exigencia inherente a la racionalidad de su decisión, así como a la legalidad de su actuar (arts. 108, ord. gral. 267 y 108, decreto ley 7647/1970) y ser, también, derivación del principio republicano de gobierno (arts. 1º, C.N.; 1º Const. pcial.) es postulada prácticamente con alcance universal por el moderno derecho público (C.S.J.N., Fallos 315:2771, 2930; 319:1379; 320:1956, 2590; 321:174; 322:3066; 324:1860; Scaciglia, Roberto, "La motivazione dell Atto Administrativo", Milano, 1999, págs. 53 y sigtes.; Fernando Pablo, Marcos M.; "La motivación del acto administrativo", Madrid, 1993, págs. 36 y sigtes.; De Laubadère A., Venecia, J.C. - Cademet, I., "Traité do Droit Administratif", 14 ed., Paris, 1996, t. 1º, págs. 677 y sigtes.; Chapus René, "Droit Administratif General", 9 ed., Paris, 1995, t. 1º, págs. 1000 y sigtes.; Boquera Oliver, José María, "Estudios sobre el acto administrativo", 4ª ed. Madrid, 1986, pág. 218; entre otros).

Tal obligación pesaba sobre la comuna demandada pues resulta evidente la vinculación de su accionar en esta materia a los términos estipulados por el art. 50 de la ley 11.757 que impone sustentar sus actos en motivos determinantes que los justifican, en concordancia con aquellos tópicos a los que el legislador les asignó singular relevancia. Tal omisión torna ilegítimo el acto, sin que quepa dispensar dicha ausencia por haberse ejercido potestades discrecionales, las que -por el contrario- imponen una observancia más estricta de la debida motivación (conf. doct. C.S.J.N., Fallos 324:1860 y 331:735).

Tiene dicho esta Suprema Corte que la consecuencia jurídica de la ausencia de motivación del acto administrativo, al igual que la aparejada por la distorsión, insuficiencia, inexistencia o mera apariencia del motivo determinante aducido en el acto resolutorio, es su nulidad (art. 108, ord. gral. 267) extremo que habilita el control anulatorio de la actuación administrativa enjuiciada (conf. doct. causas B. 62.308, "Clemeno", sent. de 3-XII-2003; B. 58.133, "Carbone", sent. de 28-XI-2005; B. 56.550, "Gamboa", sent. de 15-III-2006; B. 57.995, "Sánchez", sent. de 30-VIII-2006; B. 61.402, "Pallardo", sent. de 25-IV-2007).

Corresponde en consecuencia declarar la nulidad del decreto 1154/2000 y ordenar a la autoridad administrativa el dictado de un nuevo acto administrativo, en el plazo de sesenta días, en el que considere fundadamente las variables determinadas por el art. 50 de la ley 11.757.

Así lo voto.

A la segunda cuestión planteada, el señor Juez doctor Hitters dijo:

I. Adhiero al relato de antecedentes y a la solución que sobre la pretensión principal propone mi distinguido colega que abre el presente Acuerdo, doctor Pettigiani, aunque en virtud del siguiente desarrollo argumental.

II. Como bien lo señala el aludido colega en su voto, el presente caso exige dilucidar las siguientes cuestiones: i) en primer término y de modo principal, la legitimidad o ilegitimidad del decreto 1154/2000 dictado por el Intendente de la Municipalidad de La Plata, por el cual rechazara el recurso jerárquico interpuesto contra la resolución de la Dirección de Administración de Personal, de fecha 3-IX-1999, mediante la cual se denegó el pedido de reincorporación de la accionante a la planta permanente de la Administración municipal en idéntica situación de revista que tenía al momento del cese para acogerse al beneficio de jubilación por invalidez.

Sólo si se concluyera que el referido acto es ilegítimo, cabría considerar: ii) si asiste derecho a la accionante a ser reincorporada como agente de la mentada comuna y iii) si cabe disponer a su favor un resarcimiento patrimonial (la accionante pretende la liquidación de los salarios caídos más los aportes previsionales e intereses desde el momento del cese y hasta su reincorporación [ver fs. 15 vta.]).

III. Los hechos que configuran el caso han quedado detalladamente descriptos en el punto II del voto antes citado, a los que remito a fin de evitar reiteraciones innecesarias.

IV. Ahora bien, aunque comparto la discrepancia expuesta por mi distinguido colega, doctor Soria, en el punto 1 de su voto a la segunda cuestión, en cuanto a que la situación bajo examen puede verse subsumida en el art. 50 de la ley 11.757, toda vez que la accionante vio limitado el beneficio jubilatorio por invalidez por haber desaparecido sus causales motivantes (de allí mi apartamiento de los votos precedentes), entiendo que -para alcanzar la solución que propicia- previamente cabe asumir el planteo constitucional incorporado por la accionante.

En efecto, al fundar la ilegitimidad del decreto 1154/2000 ésta señala que la Municipalidad demandada reconoce que el Instituto de Previsión Social le otorgó el beneficio jubilatorio en forma provisional, por lo que deduce que el cese laboral no puede ser definitivo sino supeditado a la suerte de este beneficio. Expone que recién cuando la jubilación se convierta en definitiva (50 años de edad y 10 años de goce del beneficio provisorio [art. 33 decreto ley 9650/1980]), el cese también podrá considerarse definitivo, ello para no atentar contra el orden constitucional vigente en sus derechos sociales "... protección contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado público, etc.” (art. 14 bis de la Constitución nacional; ver fs. 14 vta. in fine/15).

La cuestión a dilucidar, en consecuencia, se circunscribe a determinar si la interpretación y aplicación del art. 50 de la ley 11.757 efectuada por la Municipalidad de La Plata para negar la reincorporación de una exagente que, habiendo cesado en el empleo acogiéndose a un beneficio jubilatorio por invalidez, ve luego limitada la prestación previsional como consecuencia de la desaparición de las causales motivantes, resulta compatible con el derecho a la estabilidad en el empleo público previsto tanto en el art. 14 bis de la Constitución nacional, como en el art. 103 inc. 12 de la Constitución provincial.

V. La Corte Suprema de Justicia nacional al sentenciar la causa "Aquino" (21-IX-2004, Fallos 327:3753) sostuvo que es manifiesto que el art. 14 bis de la Constitución nacional no ha tenido otra finalidad que hacer de todo hombre y mujer trabajadores, sujetos de preferente tutela constitucional. Al prescribir lo que dio en llamarse el principio protectorio: "El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes", y al precisar que éstas "asegurarán al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor", la reforma constitucional de 1957 se erige en una suerte de hito mayúsculo en el desarrollo de nuestro orden constitucional, por haber enriquecido el bagaje humanista del texto de 1853-1860 con los renovadores impulsos del constitucionalismo social desplegados, a escala universal, en la primera mitad del siglo XX.

Tal línea de pensamiento fue profundizada por el cimero Tribunal federal en la causa "Madorrán" (3-V-2007, Fallos 330:1989) al señalar "... si se produjera alguna duda en el llamado a interpretar el art. 14 bis, sería entonces aconsejable recordar, además de lo que será expuesto infra (considerando 8°), la decisiva doctrina que asentó esta Corte en el caso Berçaitz: 'tiene categoría constitucional el siguiente principio de hermenéutica jurídica: in dubio pro justitia socialis. Las leyes, pues, deben ser interpretadas a favor de quienes al serles aplicadas con este sentido consiguen o tienden a alcanzar el 'bienestar', esto es, las condiciones de vida mediante las cuales es posible a la persona humana desarrollarse conforme a su excelsa dignidad' (Fallos: 289:430, 436; asimismo: Fallos: 293:26, 27, considerando 3°). No fue por azar que este precedente se originó en el contexto de los derechos sociales de la norma citada; tampoco es por ese motivo que la justicia social se ha integrado expressis verbis, en 1994, a la Constitución Nacional (art. 75.23; 'Aquino', cit., p. 3777/3778)...".

En el aludido considerando 8º la Corte federal corroboró tal inteligencia: "... sostener la estabilidad propia del empleado público en las concretas circunstancias de esta causa, es solución que concuerda con los principios y pautas de interpretación del Derecho Internacional de los Derechos Humanos que, en buena medida implícitos en la Constitución histórica, han sido expresamente incorporados a ésta por vía del art. 75.22, al dar jerarquía constitucional a los mayores instrumentos internacionales en la materia. La aplicación de dichos principios y pautas, por lo demás, se justifica plenamente desde el momento en que el art. 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en seguimiento de la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 23.1), enuncia el ‘derecho a trabajar’, comprensivo del derecho del trabajador a no verse privado arbitrariamente de su empleo, tal como, por otro lado, surge de los trabajos preparatorios del citado Pacto, el cual, además, si bien no impone la reinstalación, tampoco la descarta (v. Craven, Matthew, The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Oxford, Clarendom, 1998, ps. 197 y 293). Derecho al trabajo que, además de estar también enunciado en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. XIV) y en la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (art. 5.e. i), debe ser considerado ‘inalienable de todo ser humano’ en palabras de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (art. 11.1.a; 'Vizzoti', Fallos: 327:3677, 3690). Incluso a la luz exclusiva de los ordenamientos nacionales, se ha juzgado que el ‘derecho al trabajo’ también se concreta en el ‘derecho a la continuidad o estabilidad en el empleo’, es decir, a no ser despedido ‘si no existe una justa causa’ (Tribunal Constitucional de España, sentencia 22/1981, del 2 de julio de 1981, Jurisprudencia Constitucional, Madrid, Boletín Oficial del Estado, 1981, t. 2, ps. 76, 89, f.j. 8). Luego, el decidido impulso hacia la progresividad en la plena efectividad de los derechos humanos que reconocen, propia de todos los textos internacionales anteriormente aludidos y muy especialmente del mencionado Pacto (art. 2.1; 'Aquino', cit., p. 3774/3777, y 'Milone' cit., p. 4619), sumado al principio pro homine, connatural con estos documentos, determinan que el intérprete deba escoger dentro de lo que la norma posibilita, el resultado que proteja en mayor medida a la persona humana. Y esta pauta se impone aún con mayor intensidad, cuando su aplicación no entrañe colisión alguna del derecho humano así interpretado, con otros valores, principios, atribuciones o derechos constitucionales. Ya el citado precedente Berçaitz, de 1974, tuvo oportunidad de censurar toda exégesis restrictiva de los derechos sociales, que contrariaba la jurisprudencia de la Corte, ‘concordante con la doctrina universal’: el ‘principio de favorabilidad’ (cit., p. 437; asimismo: Fallos: 293:26, 27, considerando 4º)".

"... la estabilidad propia puesta como contrapar-tida del ejercicio injustificado o incausado del poder de rescisión por parte de las autoridades, responde acabadamente a la protección del derecho a la ‘estabilidad’ y al trabajo del agente en ocasión de tamañas medidas. Y, al obrar de tal modo, tutela, paralelamente, la dignidad, atributo inherente a toda persona, además de centro sobre el que gira la organización de los derechos fundamentales de nuestro orden constitucional (Fallos: 314:424, 441/442, considerando 8º; 'Aquino' cit., ps. 3777/3778) y del orden internacional inserto en éste (v., entre muchos otros: Declaración Universal de Derechos Humanos, Preámbulo, primer párrafo, y art. 1; y Pacto cit., Preámbulo, primer párrafo). Dignidad y trabajo que, por lo pronto, se relacionan en términos naturalmente entrañables, según lo reconoce con claridad el art. 14 bis de la Constitución Nacional y lo reitera el art. 7.a. ii del mentado Pacto, así como ya lo habían hecho, entre otros antecedentes, los arts. XIV y 23.3 de las recordadas Declaración Americana y Universal de 1948, y la Declaración de los Fines y Objetivos de la Organización Internacional del Trabajo, aprobada el 10 de mayo de 1944, que asienta los principios que debieran inspirar la política de sus Miembros: ‘todos los seres humanos [...] tienen derecho a perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad, de seguridad económica y en igualdad de oportunidades’ (II, a)...".

VI. 1. Con tal piso de marcha, cabe recordar que entre las causales de cese de la relación de empleo público, el Estatuto para el Personal de las Municipalidades contempla el supuesto del agente que adolece de una incapacidad psicofísica que permite su encuadre en los beneficios jubilatorios (art. 11 inc. d] ley 11.757), a cuyo fin -sin importar la edad, ni la antigüedad en el servicio- la ley previsional requiere una disminución en la capacidad laboral del sesenta y seis por ciento o más (art. 29, dec. ley 9650/1980).

En tal supuesto, al tiempo de extinguirse la relación de empleo, el agente es amparado por el sistema de seguridad social, garantizándosele una prestación sustitutiva de su remuneración. En las aludidas condiciones el cese se encuentra plenamente justificado, no pudiendo predicarse que exista privación arbitraria, ni vulneración del derecho a la continuidad o estabilidad en el empleo.

Es lo que aconteció en autos, tras la comprobación del grado de incapacidad total y permanente que, con fecha 7-IX-1994, formulara la junta médica especializada en cardiología: i) el Intendente municipal decretó el cese laboral de la señora Gioda a partir del mes de octubre de 1994 (decreto 1529/1994; ver fs. 48); ii) el Directorio de Instituto de Previsión Social acordó el beneficio de jubilación por invalidez (res. 376.912, 10-VIII-1995).

2. Con todo, no puede perderse de vista que el art. 33 del decreto ley 9650/1980 establece el carácter provisional de la jubilación por invalidez, quedando sujeta a los reconocimientos médicos periódicos que establezca la reglamentación. El aludido beneficio sólo adquiere carácter definitivo cuando el titular cumpla dos condiciones: i) tuviere cincuenta o más años de edad; ii) hubiere percibido la prestación por lo menos durante diez años.

Por tal razón el citado ordenamiento, entre los supuestos de extinción del beneficio jubilatorio por invalidez, contempla que hubiere desaparecido la incapacidad durante el período de provisoriedad (art. 64 inc. a]).

En el caso, habiéndosele practicado nuevos exámenes médicos a la accionante, se constató que el grado de incapacidad laboral alcanzaba el cincuenta por ciento (50%), motivo por el cual el Directorio del Instituto de Previsión Social decidió extinguir el beneficio (res. 413.296, 12-III-1998).

3. Así las cosas, viendo limitada su prestación previsional, la accionante se presenta ante el municipio otrora empleador, requiriendo su reincorporación al plantel básico en el cargo y función que oportunamente allí desempeñara.

La respuesta denegatoria de la comuna, a partir de considerar extinguida la anterior relación de empleo, se apontocó en que el reclamo no implicaba una reincorporación sino una solicitud de nuevo nombramiento; que la Administración no se encontraba obligada a la designación y que únicamente ésta podría verificarse en la forma y condiciones establecidas en las normas que rigen el tema (decreto ley 6769/1958 y ley 11.757) y sobre la base de la existencia de vacantes disponibles, todo lo cual constituye una facultad discrecional de la Administración Pública (art. 50, ley cit.).

A ello adunó que la recurrente pretendía renovar en sede municipal un conflicto que le atañe exclusivamente con el Instituto de Previsión Social, asegurando que tanto la asignación originaria de incapacidad que motivara la jubilación, como su revisión posterior, se verificaron en el ámbito provincial y por tanto fuera del alcance y competencia de la Municipalidad, concluyendo que el agravio concreto que sufrió la presentante fue la extinción del beneficio jubilatorio, escapando al municipio el tratamiento de tal cuestión (ver motivación del decreto 1154, fs. 9).

4. En mi parecer, yerra la accionada al resolver.

El Estatuto para el Personal de las Municipalidades, ley 11.757, es claro al consagrar como un derecho del agente a la reincorporación (art. 14 inc. k]).

La reglamentación de tal derecho fue prevista en el art. 50 en estos términos: "El personal que hubiera cesado acogiéndose a las normas previsionales que amparan la invalidez podrá, a su requerimiento, cuando desaparezcan las causales motivantes y consecuentemente se le limite el beneficio jubilatorio, ser reincorporado en tareas para las que resulte apto, de igual nivel que las que tenía al momento de la separación del cargo, siempre que exista vacante en el plantel básico y que las necesidades de servicio así lo permitan".

La literalidad del texto es suficiente para desautorizar el argumento de que no se trataba de un reingreso, sino de una nueva designación.

Cierto es que tal norma prevé para su reconocimiento, entre otras condiciones: i) que exista vacante en el plantel básico y ii) que las necesidades de servicio lo permitan.

No obstante, dichas condiciones deben ser ponderadas en el marco hermenéutico y de acuerdo a los principios que quedaran delineados en el capítulo V.

Una interpretación diversa -en definitiva, la postulada por la Administración aquí demandada- lleva a negar, de manera indirecta, la propia existencia del derecho a la reincorporación, el que quedaría sujeto a su exclusivo arbitrio.

Para más, la condición señalada en el caso como impedimento -inexistencia de vacante- no pudo ser afirmada sino con una visión estática que cristalizara en un único momento la realidad del plantel básico de los agentes de planta permanente.

Nuevamente, los principios aludidos en el referido capítulo, descalifican tal actuación, ya que nada hubiese impedido que el derecho fuese acogido aunque condicionado a la generación de la primera vacante en la aludida planta.

5. En síntesis, a partir de una afección cardiovascular congénita, la accionante se ha visto atrapada entre el actuar de dos entes administrativos que, sin efectuar el mínimo esfuerzo de coordinación, han prescindido de las consecuencias que las decisiones adoptadas producirían sobre su destino vital.

La indiferencia que al municipio le generó la suerte de su ex agente quedó explícitamente de manifiesto: "... el agravio concreto que sufrió la presentante fue la extinción del beneficio jubilatorio y escapa al resorte del municipio el tratamiento de tal cuestión...".

A punto tal llega el absurdo, que pareciera que lo más conveniente para la actora -a fin de no quedar expuesta a una situación de desamparo- hubiese sido no mejorar su estado de salud.

VII. Por las razones expuestas, entiendo que debe declararse la nulidad del decreto 1154/2000 dictado por el Intendente Municipal de La Plata.

Asimismo cabe reconocer el derecho de la reclamante a su reincorporación -derivado del derecho constitucional al trabajo y a la estabilidad del empleo público (arts. 14 bis de la Constitución nacional; 39 y 103 inc. 12 de la Constitución provincial; XIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 23.1 y 3 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 6.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales)- como agente de la planta permanente de la Municipalidad de La Plata, en tareas para las que resulte apta, de igual nivel que las que tenía al momento de la separación del cargo (arts. 14 inc. k] y 50, ley 11.757).

La reincorporación deberá efectivizarse en el plazo de sesenta (60) días a contar desde la firmeza de la presente (arts. 163 y 215, Const. prov.).

Con tal alcance, voto por la afirmativa.

Costas por su orden (art. 17, C.P.C.A., ley 2961 en función del art. 78.3, C.P.C.A., ley 12.008 -texto según ley 13.101-).

A la tercera cuestión planteada, el señor Juez doctor Pettigiani dijo:

Habiendo llegado a la anterior conclusión, se impone el tratamiento del rubro indemnizatorio.

Como se ha relatado ya, la actora pretende que se le abonen "los salarios no percibidos, reconociendo(sele) el período transcurrido desde el 01/10/94 a la fecha de reincorporación como tiempo de servicio, descontándose los haberes jubilatorios percibidos" (conf. punto V del escrito de demanda, v. fs. 15 vta.).

Por lo tanto, primeramente -y más allá de las dispersas referencias al cargo deudor practicado en su contra- corresponde aclarar que no forma parte del objeto de esta litis una eventual devolución de las sumas abonadas en concepto de cargo deudor por ante el Instituto de Previsión Social.

Hecha esta salvedad, entiendo que la cuestión bajo análisis debe asimilarse -en cuanto a sus efectos jurídicos- a las esbozadas por este Tribunal en materia de indemnizaciones derivadas de cesantías ilegítimas. Ello así, puesto que -en definitiva- no otra cosa es la separación de un agente de su cargo con la finalidad de someterlo al régimen legal de la jubilación anticipada por invalidez en los términos del art. 30 y conc. del decreto ley 9650 que resulta improcedente.

En este sentido, entonces, la negativa de la Municipalidad de La Plata a reincorporar a la actora luego de demostrarse la inviabilidad del mantenimiento de una jubilación por invalidez -por causas no imputables al administrado- resulta jurídicamente equivalente a la negativa a reincorporar a quien ha sido ilegítimamente separado de su cargo, al menos en lo que a consecuencias patrimoniales se refiere.

La situación global en que ha sido ubicada la señora Gioda, debe entonces ser asimilada a tal instituto.

Así, esta Suprema Corte ha resuelto, empleando una doctrina que comparto, que el reclamo de las remuneraciones devengadas constituye un pedido implícito de resarcimiento del perjuicio material ocasionado por el cese ilegítimo (causa B. 49.176, "Zarzi", "Acuerdos y Sentencias", 1985-I-212; B. 53.291, "Alvarez", sent. del 22-IV-1997; B. 56.525, "Mathieu", sent. del 13-II-2008).

De tal modo, al otorgar alcance indemnizatorio a dicha pretensión, ese daño se presume (en debeatur) por la ilegitimidad del acto que cercena la garantía constitucional de la estabilidad, con la consiguiente inversión de la carga probatoria.

Este Tribunal ha resuelto, sentando un criterio que entiendo enlaza y armoniza los fundamentos de la reparación con la naturaleza jurídica de la garantía de la estabilidad, que en estos casos debe ponderarse siempre "... la posibilidad de que el empleado despedido sin derecho pueda sufrir inmediatamente a su cesantía, un daño igual a la privación de su sueldo..." y que ese daño es "... lógico de presumir durante un tiempo prudencial suficiente como para que el cesante dedique las horas que antes empleaba en su cargo a otra actividad lucrativa" (causa B. 38.396, "Acuerdos y Sentencias", 1958-III-44, esp. voto del señor Juez de primer voto, doctor Acuña Anzorena, a la cuarta cuestión planteada, citado por el señor Juez de primer voto, doctor Vivanco, en la causa B. 49.176, ya citada).

De allí que, según mi opinión la presunción que en estos supuestos resulta legítimo establecer -conforme lo expresado anteriormente- no puede alcanzar también a la magnitud del daño y, sin más, determinarse que ésta siempre será equivalente a la totalidad de las remuneraciones dejadas de percibir por el agente ilegítimamente separado de su cargo.

El monto del perjuicio -quantum debeatur- en estos supuestos, debe estar supeditado a la demostración que sobre la magnitud del mismo efectúe la actora y en tal caso a la prueba en contrario de la demandada, en virtud del juego interactivo y dinámico de las cargas en materia probatoria, propio del proceso contencioso administrativo (doct. art. 375, C.P.C.C., remisión art. 77 inc. 1º, ley 12.008 -texto según ley 13.101-; Ac. 25.443, "Alvarez", "Acuerdos y Sentencias", 1978-III-622; B. 53.291 y B. 56.525 ya citadas).

De allí que la reparación a otorgarse -en este caso- no deba ser necesariamente equivalente a la totalidad de los salarios dejados de percibir como consecuencia de la decisión ilegítima (conf. mi voto in re B. 56.525 ya citada).

De acuerdo a ello y atendiendo a las especiales circunstancias de la causa y teniendo en cuenta asimismo la absoluta orfandad probatoria por parte de la accionante para fundar el monto de los daños y perjuicios que solicita, juzgo pertinente fijar -apartándome del porcentaje que habitualmente estimo en causas de similar naturaleza-, una suma equivalente al 50 por ciento de los salarios dejados de percibir desde que se dictó el decreto 1154/2000 (es decir, el 14-VII-2000, conf. constancias de fs. 53 del sub lite) y hasta la fecha de su efectiva reincorporación. Ello valorado conforme las reglas a las que alude el art. 384 del Código Procesal Civil y Comercial y en orden a lo dispuesto en el art. 165 de ese Código -ambas normas aplicables en virtud del art. 77 inc. 1º de la ley 12.008 (texto según ley 13.101)-; y teniendo en cuenta principalmente -y tal como se relatara en el punto II de lo resuelto en la segunda cuestión- que la señora Gioda percibió durante varios meses (e ininterrumpidamente) ora su anticipo previsional, ora su jubilación por invalidez.

A dicho importe deberá adicionársele el correspondiente a los intereses, que se liquidarán de acuerdo con la tasa que pague el Banco de la Provincia de Buenos Aires en los depósitos a treinta días vigente en los distintos períodos de aplicación, hasta el efectivo pago (arts. 7 y 10 de la ley 23.928, texto según ley 25.561 coincidente en ambas redacciones en su contenido; 622, Cód. Civ. y 5, ley 25.561).

Costas por su orden (arts. 17, ley 2961; 78 inc. 3 in fine, ley 12.008 -texto según ley 13.101-).

La suma resultante de la liquidación que de acuerdo a tales pautas se practique, deberá abonarse dentro de los 60 días (arts. 163 y 215, Const. prov.).

Con este alcance, tal es mi voto.

El señor Juez doctor Negri, por los fundamentos expuestos por el señor Juez doctor Pettigiani, votó la tercera cuestión en igual sentido.

A la tercera cuestión planteada, la señora Jueza doctor Kogan dijo:

Con relación al tratamiento del rubro indemnizatorio solicitado por la accionante en el acápite V de la demanda entiendo, tal como lo señalara en las causas B. 57.183, "Caparro", sent. del 21-XI-2003; B. 57.454, "Sebey", sent. del 1-III-2004; B. 60.019, "Salvatori", sent. del 30-VI-2004, entre muchas otras, que cuando la cesantía se decreta ilegítimamente, debe presumirse el perjuicio ocasionado al empleado, derivado de la pérdida del empleo y su consiguiente detrimento patrimonial, vulnerándose así la garantía constitucional de la estabilidad (conf. doct. causas B. 49.196, "Sarzi", sent. del 26-II-1985; B. 50.864, "Rodríguez", sent. del 29-VIII-1995; B. 57.637, "Duville", sent. del 21-VI-2000; B. 50.550, "Velazco", sent. del 23-IV-1990).

Como he señalado anteriormente, coincido con la doctrina minoritaria de este Tribunal que sostuvo que no solo cabe presumir la existencia del daño sino también su magnitud, que debe fijarse en la totalidad de las remuneraciones que el agente se vio privado como consecuencia de la expulsión ilegítima en razón de que en principio, ése es el menoscabo efectivamente sufrido (conf. causas B. 56.675, "Lallana", sent. del 7-VI-2000; B. 57.637 citada; B. 56.127, "Salinas", sent. del 12-VII-2000; B. 59.013, "Meza", sent. del 4-IV-2001).

En el mismo sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en su actual integración -modificando su postura anterior- ha consagrado la estabilidad propia de los empleados públicos, lo cual excluye, por principio, la cesantía sin causa justificada y debido proceso, y cuya violación trae consigo la nulidad de ésta y su consiguiente reincorporación (conf. causa "Madorran, Marta Cristina c/ Administración Nacional de Aduanas s/ reincorporación", sent. del 3-V-2007).

En la causa citada, el máximo Tribunal, confirmando la sentencia de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo (Sala VI), ordenó a la Administración reincorporar a la actora y abonarle los salarios caídos desde el despido hasta su reincorporación y de no concretarse aquélla, hasta el momento de su jubilación.

De allí, y atendiendo a las especiales circunstancias de esta causa (la accionante cesó la relación de empleo público por incapacidad psicofísica a partir del 1 de octubre de 1994 -fs. 48-, y se le acordó el beneficio de jubilación por invalidez con carácter provisional -fs. 26 del expediente administrativo-, el cual se extinguió el 22-IV-1997 -fs. 48 del expte. citado-), corresponde el pago de la totalidad de los haberes devengados y no percibidos desde la fecha en que se revocó su haber jubilatorio (22-IV-1997), y hasta la fecha de su efectiva reincorporación.

Así lo voto.

A la tercera cuestión planteada, el señor Juez doctor Genoud dijo:

Respecto a la pretensión reparatoria, considero que -en este supuesto- es válido presumir la existencia del daño invocado ante el dictado de las resoluciones impugnadas en estos autos.

Asimismo en el caso se evidencia la responsabilidad de la demandada, situación que dá lugar al presupuesto normal de antijuridicidad, debiendo responder por los perjuicios que pudo haber ocasionado.

Determinada la existencia de la lesión irrogada a la actora considero asimilable la doctrina que sostuve al intervenir en las causas B. 57.183, "Chaparro", sent. del 12-XI-2003; B. 57.454, "Sebey", sent. del 1-III-2004; B. 57.484, "Obesio", sent. del 14-IV-2004; B. 57.257, "Marino", sent. del 27-IV-2004; B. 57.706, "Pérez", sent. del 2-VI-2004; B. 60.019, "Salvatori", sent. del 30-VI-2004; B. 58.513, "Banderet", sent. del 15-XII-2004; B. 58.606, "De Luca", sent. del 28-XII-2005; B. 56.550, "Gamboa", sent. del 15-III-2006).

En tal sentido entiendo que establecer porcentajes a los fines de la reparación del daño material constituye la expresión simplificada de un proceso en cuyo seno han quedado fijadas determinadas bases objetivas de ponderación de los perjuicios ocasionados.

De acuerdo a lo expresado precedentemente, corresponde determinar la suma que habrá de abonarse a la actora por dicho concepto.

En efecto, el presente caso demuestra particula-ridades que no pueden escapar a tal análisis. En este sentido destaco que desde el acto administrativo que denegó el reingreso hasta el rechazo de su recurso de revocatoria, cabe reconocerle, como presunción hominis, durante tal período al agente la totalidad de los haberes dejados de percibir, pues, verosímilmente, hasta la notificación de la decisión final, pudo abrigar razonables expectativas de obtener un pronunciamiento favorable y ser reingresada a su empleo por la Administración, luego de haberse patentizado el error en que incurrieran la Junta Médica que estableció su incapacidad laboral y derivó en su baja de los cuadros municipales.

El segundo período, se extiende desde el acto que ha clausurado la vía administrativa hasta el dictado de esta sentencia anulatoria. Por principio, la presunción arriba señalada ha de ceder y la extensión del perjuicio material depende de la prueba obrante en la causa (conf. arts. 77, 78 inc. 3º, ley 12.008 -texto según ley 13.101-; 375 C.P.C.C.; doct. causas B. 53.291, "Alvarez"; B. 59.013, "Meza"; B. 54.852, "Pérez" ya citadas; entre muchas otras).

La aplicación de los criterios reseñados a las constancias de autos, me conducen a fijar la indemnización por daño material en el 50% de los salarios dejados de percibir por el actor.

A los fines del cálculo del monto resarcitorio deberá tenerse en cuenta el sueldo actual correspondiente al cargo a que se reintegrará el demandante. Por el lapso comprendido entre la fecha de esta sentencia y el momento del pago, la suma en cuestión devengará el interés correspondiente a la tasa que el Banco de la Provincia de Buenos Aires pague por los depósitos a treinta días, con sus variaciones durante el período y deberá abonarse dentro de los treinta días de quedar firme la liquidación que conforme las pautas indicadas se practique (doct. causa B. 62.104, "Tauil", sent. del 5-VIII-2009).

Siendo ésta mi opinión, a la tercera cuestión planteada así voto.

El señor Juez doctor de Lázzari, por los mismos fundamentos del señor Juez doctor Pettigiani, a la tercera cuestión votó en igual sentido.

A la tercera cuestión planteada, el señor Juez doctor Soria dijo:

Dada mi posición al votar la anterior cuestión, en punto a la pretensión indemnizatoria deducida en la demanda, observo que las especiales características que presenta el sub lite impiden juzgar su procedencia sin contar con la evaluación que exige el art. 50 de la ley 11.757, norma en que en definitiva se sustenta la declaración de nulidad del decreto 1154/2000. En consecuencia, se difiere el tratamiento del rubro para el momento en que la Administración dicte el acto correspondiente en los términos estipulados en el punto anterior.

Así lo voto.

A la tercera cuestión planteada, el señor Juez doctor Hitters dijo:

La accionante pretende se condene a su contraparte al pago de los salarios caídos, más los aportes previsionales e intereses desde el momento del cese (1-X-1994) y hasta su reincorporación, descontándose los haberes jubilatorios percibidos [ver fs. 15 vta.]).

Aunque considero que, en sustancia, cabe acoger la pretensión resarcitoria deducida, entiendo que su alcance debe ser distinto al peticionado.

1. Esta Suprema Corte ha resuelto, aplicando una doctrina que comparto, que el reclamo de las remuneraciones devengadas como la que formula la accionante constituye un pedido implícito de resarcimiento del perjuicio material ocasionado por el cese ilegítimo (causa B. 49.176, "Sarzi", sent. del 26-II-1985, "Acuerdos y Sentencias", 1985-I-212).

Al otorgar alcance indemnizatorio a dicha preten-sión, ese daño se presume -an debeatur- por la ilegitimidad del acto que cercena la garantía constitucional de la estabilidad, con la consiguiente inversión de la carga probatoria (doct. causas B. 49.176, "Sarzi" cit.; B. 48.945, "Moresino", sent. del 26-II-1985, "Acuerdos y Sentencias", 1985-I-203; B. 49.076, "Correa", sent. del 18-XI-1986, "Acuerdos y Sentencias", 1986-IV-128; B. 53.291, "Alvarez", sent. del 22-IV-1997, "Acuerdos y Sentencias", 1997-II-271; B. 55.364, "Tamborini", sent. del 10-VI-1998, "Acuerdos y Sentencias", 1997-III-271; B. 56.396, "Ceccomancini", sent. del 14-IV-1998, "Acuerdos y Sentencias", 1998-II-419; B. 59.013, "Meza", sent. del 4-IV-2001, entre muchas).

Entiendo que dicho criterio es extensible al supuesto de autos, en el que la accionante se vio ilegítimamente privada del reconocimiento del derecho a su reincorporación, derivado del derecho a la estabilidad en el empleo público.

2. Sentando un criterio que entiendo enlaza y armoniza los fundamentos de la reparación con la naturaleza jurídica de la garantía de la estabilidad, este Tribunal ha resuelto que en talos casos debe ponderarse siempre "... la posibilidad de que el empleado despedido sin derecho pueda sufrir inmediatamente a su cesantía, un daño igual a la privación de su sueldo..." y que ese daño es "... lógico de presumir durante un tiempo prudencial suficiente como para que el cesante dedique las horas que antes empleaba en su cargo a otra actividad lucrativa" (causa B. 38.396, "Benítez", sent. del 22-IV-1958, "Acuerdos y Sentencias" 1958-III-44, esp. voto del señor Juez doctor Acuña Anzorena, a la cuarta cuestión planteada, citado por el señor Juez de primer voto, doctor Vivanco, en la causa B-49.176, "Sarzi", sent. del 26-II-1985, "Acuerdos y Sentencias", 1985-I-212).

De allí que, la presunción del daño que en estos supuestos resulta legítimo establecer, no puede alcanzar también a su magnitud y, sin más, determinarse que ésta siempre será equivalente a la totalidad de las remuneraciones dejadas de percibir por el agente ilegítimamente despedido. El monto del perjuicio -quantum debeatur-, en estos supuestos, debe estar supeditado a la demostración que sobre la magnitud del mismo efectúe la actora y en tal caso a la prueba en contrario de la demandada, en virtud del juego interactivo y dinámico de las cargas en materia probatoria, propio del proceso contencioso administrativo (doct. art. 375, C.P.C.C., remisión art. 77.1, C.P.C.A., ley 12.008 -texto según ley 13.101-).

3. De acuerdo a lo expuesto, y en atención a las especiales circunstancias del caso, así como la ausencia de toda prueba por parte de la accionante para fijar el monto de los daños y perjuicios, entiendo prudente fijar el quantum indemnizatorio en el cincuenta por ciento (50%) de los salarios no percibidos desde el dictado del decreto 1154/2000 (14-VII-2000) y hasta su reincorporación (arts. 165 y 375 del C.P.C.C.; 77.1, C.P.C.A., ley 12.008 -texto según ley 13.101-).

Sobre dicho importe se calcularán intereses a la tasa que pague el Banco de la Provincia de Buenos Aires en los depósitos a treinta días vigente en los distintos períodos de aplicación y hasta la fecha del efectivo pago (arts. 7 y 10, ley 23.928, texto según ley 25.561, coincidente en ambas redacciones en sus contenidos; arts. 622, Código Civil y 5, ley 25.561).

Así lo voto.

Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la siguiente

S E N T E N C I A

Por las razones expuestas en el acuerdo que antecede -por mayoría de fundamentos concordantes- se hace lugar a la demanda interpuesta, declarando la nulidad del decreto 1154/2000 y ordenando a la demandada reincorporar a la señora Esther María Gioda -dentro del plazo de 30 días de notificada la presente- al mismo cargo y nivel escalafonario de que gozaba al momento de ser separada de los cuadros de la Administración.

Asimismo, se resuelve -por mayoría- condenar a la Municipalidad de La Plata a abonar a la señora Esther María Gioda la indemnización de los daños y perjuicios que solicita, la que se fija en una suma equivalente al 50 por ciento de los salarios dejados de percibir desde que dictó el decreto 1154/2000 (14-VII-2000) y hasta la fecha de su efectiva reincorporación. A dicho importe deberá adicionársele el correspondiente a los intereses, que se liquidarán de acuerdo con la tasa que pague el Banco de la Provincia de Buenos Aires en los depósitos a treinta días vigente en los distintos períodos de aplicación, hasta el efectivo pago (arts. 7 y 10 de la ley 23.928, texto según ley 25.561, coincidente en ambas redacciones en su contenido; 622, Cód. Civ. y 5, ley 25.561).

La liquidación que conforme a las pautas indicadas se practique deberá abonarse dentro de los sesenta días (arts. 163 y 215 de la Constitución provincial).

Difiérese la regulación de honorarios para su oportunidad (conf. art. 51 in fine, decreto ley 8904/1977).

Las costas se imponen por su orden (arts. 17, ley 2.961; 78 inc. 3º, ley 12.008 -texto según ley 13.101-).

Regístrese y notifíquese.

EDUARDO JULIO PETTIGIANI

EDUARDO NESTOR DE LAZZARI HECTOR NEGRI

DANIEL FERNANDO SORIA JUAN CARLOS HITTERS

LUIS ESTEBAN GENOUD HILDA KOGAN

JUAN JOSE MARTIARENA

Secretario