A C U E R D O

En la ciudad de La Plata, a 18 de abril de 2012, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores de Lázzari, Negri, Kogan, Hitters, Domínguez, Celesia, Mancini, se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa I. 2928, "Cavallo, Antonio Mario y ots. contra Provincia de Buenos Aires. Inconstitucionalidad ley 12.727".

A N T E C E D E N T E S

I. Antonio Mario Cavallo, Magdalena María Melega, Andrés Gavilán, Raimundo Raúl Pérez, Juan Francisco Sayar, Nelly Blanca Vega, Máximo Cassettari, Juan Pecoraro, Oscar Giudice, Francisco Molero, Héctor Manuel López Ferreira, Adelma Giglio, Alfredo Ruben Rivero, Oscar Horacio Balbuena y María Luisa da Concecao, por apoderado, promueven demanda originaria contra la Provincia de Buenos Aires, pretendiendo la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 1, 2, 6, 9 inc. 3, 11, 15 2do. pár., 16 y planilla anexa; y prórrogas de la ley 12.727 (dec. 1465/2002), por entenderlas violatorias de los derechos y garantías contenidos en la Constitución provincial y nacional.

II. Al contestar la demanda el Asesor General de Gobierno plantea su rechazo y sostiene la constitucionalidad de las normas atacadas.

III. Cumplidos los pasos procesales pertinentes y oído el señor Subprocurador General, la causa quedó en estado de ser resuelta, por lo que el Tribunal decidió plantear y votar la siguiente

C U E S T I Ó N

¿Qué pronunciamiento corresponde dictar?

V O T A C I Ó N

A la cuestión planteada, el señor Juez doctor de Lázzari dijo:

I. Los accionantes, jubilados del Instituto de Previsión Social, solicitan la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 1, 2, 6, 9 inc. 3, 11, 15 2do. pár., 16 y planilla anexa; y prórrogas de la ley 12.727 (dec. 1465/2002), sosteniendo que la disminución del monto de las retribuciones brutas percibidas por los agentes públicos activos y pasivos, dispuesta en los preceptos cuestionados resulta violatoria de los derechos consagrados en los arts. 1, 2, 3, 10, 11, 15, 25, 27, 31, 36 primer párrafo, 39 incs. 1 y 3, 45, 51, 56, 57, 103 y 144 inc. 15 de la Constitución provincial y 5, 14, 14 bis, 16, 17, 18, 19, 28, 31 y 33 de la Constitución nacional y sus concordantes en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, Declaración Universal de Derechos Humanos y Convención Americana de Derechos Humanos.

Explican que obtuvieron la prestación previsional por parte del Instituto de Previsión Social de la Provincia de Buenos Aires sobre la base de cargos desempeñados en el agrupamiento del personal jerárquico de la Municipalidad de Lanús y con la sanción de la ley 12.727 en 2001, comienza a aplicárseles el llamado estado de emergencia provincial, luego prorrogado para los períodos 2002 y 2003.

Ponen de resalto la lesión patrimonial sufrida con base en la inconstitucionalidad de esas normas y actos emanados de la Administración en su consecuencia, recalcando que la emergencia mencionada resulta totalmente irrazonable porque el Instituto de Previsión Social (en adelante I.P.S.) es un ente autárquico, superavitario, cuyos fondos no son propiedad de la Provincia, sino que ella sólo los administra.

Señalan que las medidas de emergencia tienen un límite en los parámetros que la Constitución impone, de razonabilidad, temporaneidad e igualdad y en la inseguridad jurídica generada a partir de medidas como las tomadas por el Estado en relación a la normativa aquí cuestionada, inaplicable a jubilados y pensionados del I.P.S. por ser un organismo con autonomía económica y financiera administrado por la Provincia, no pudiendo ser sus fondos destinados a otros fines.

Afirman que el I.P.S. es un organismo superavitario por lo que hay fondos suficientes para hacer frente a las erogaciones que le correspondan; que las normas cuestionadas resultan irrazonables en cuanto modifican derechos alimentarios; arbitrarias por aplicar reducciones ante el acelerado envilecimiento de los montos de jubilaciones y pensiones; violatorias del principio de movilidad previsional, propiedad e igualdad.

Aducen que las normas cuestionadas violan el principio de supremacía constitucional, consagrándose la ilegalidad formal en cuanto no puede incluirse dentro de la ley de presupuesto la limitación a las prestaciones previsionales. Piden además actualización e intereses. Dejan planteado el caso federal.

II. Al contestar el traslado conferido (v. fs. 77/88), el Asesor General de Gobierno pone de resalto que el planteo efectuado por la actora peca de formulismo jurídico excesivo, toda vez que omite toda consideración sobre el marco fáctico en que las normas impugnadas han sido sancionadas por el legislador en ejercicio de su competencia: la emergencia pública en lo económico, social y financiero de la Provincia de Buenos Aires, conforme fuera declarada por la ley 12.727 y sus modificatorias.

A ello agrega que los derechos no son absolutos, ni siquiera los que emergerían del art. 110 de la Constitución nacional, porque ellos están sujetos a reglamentación -de acuerdo al art. 28 de la Carta Magna-, y además, agrega deben adecuarse a las circunstancias y al particular momento histórico, social y cultural por el que atravesara la Provincia de Buenos Aires.

Añade que debe tenerse como objetivo principal preservar el bienestar de los habitantes, sin olvidar que su supervivencia es esencial para tal fin; por ello, frente a situaciones extraordinarias es posible limitar derechos constitucionales, ya que sobre éstos se encuentran aquellos principios que fueron los que motivaron la sanción de la propia norma normarum.

Continúa diciendo que las leyes de emergencia son, en principio, constitucionales pues, conforme lo ha declarado la Corte Suprema de Justicia nacional -en los pronunciamientos que cita-, se admite la posibilidad de que el Estado, en situación de emergencia económica, ejercite un poder de policía de cuya aplicación se siga una restricción de derechos constitucionales, que no sería admisible en circunstancias ordinarias.

Frente a una situación en la que se pone en juego la supervivencia del Estado, o al menos el funcionamiento del mismo, que por su gravedad hace necesario postergar los intereses individuales con el objeto de sostener los colectivos, que en definitiva llevan a sustentar los primeros, es procedente aceptar el apartamiento de los derechos constitucionales, con las limitaciones que previamente se han establecido tales como razonabilidad, temporaneidad y generalidad.

La emergencia económica, dice, es sinónimo de necesidad y justifica cierto grado de restricciones, limitaciones, mengua, reducciones, sin que ello importe denegación, aniquilamiento, privación, supresión de derechos, o mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por cuanto para la calificación de constitucional o inconstitucional de la normativa atacada deberá tenerse en cuenta la "medida" o proporción de la disminución o sacrificio impuesto; es decir, determinar la razonabilidad o irrazonabilidad de la medida a la luz de las disposiciones constitucionales. En ese marco, son constitucionalmente válidas las limitaciones de los derechos individuales de los ciudadanos que sean razonables, limitadas en el tiempo, declaradas por el Congreso, con un fin público y sin afectación sustancial o esencial del derecho adquirido.

En el presente, sostiene que la reducción del monto del haber previsional se justifica de cara a la emergencia que impone excluir de la disminución a los salarios más bajos y los medianos, de modo de amparar a las personas más vulnerables y expuestas a las consecuencias de la crisis. Conforme ello, la limitación remuneratoria no podría dar lugar a un agravio constitucional por parte de las personas comprendidas, en tanto se trata de una distribución progresiva de las cargas resultantes de la emergencia, acorde con el criterio de justicia y solidaridad social que informa la Constitución de la Provincia.

La limitación de las remuneraciones aplicadas en forma generalizada son medidas de carácter económico-financiero que no resultan irrazonables frente a una situación de grave crisis económica. Las medidas contenidas en la ley 12.727 y sus prórrogas encuentran asidero en el estado de emergencia y están destinadas a evitar un colapso definitivo del Estado, distribuyendo sus fondos públicos en la atención de servicios básicos, prioritarios e ineludibles.

Hace hincapié en la transitoriedad de las quitas, concluyendo que la modificación en los márgenes de remuneración no implica necesariamente una violación de lo establecido en el art. 17 de la Constitución nacional ya que las disposiciones impugnadas por la parte actora constituyen un ejercicio razonable de las facultades del Estado.

En particular, remarca que la situación de crisis extrema admite una limitación de los haberes previsionales y debe presumirse que el poder legislativo ha investigado y determinado cuidadosamente que los intereses públicos exigen la ley en cuestión.

III. Como consecuencia del dictado del decreto 2698/2005 (B.O.P., 18-I-2006), el Tribunal confiere traslado a las partes para que formulen las alegaciones que conforme a derecho estimen pertinentes (fs. 107).

El Asesor General de Gobierno requiere se libre oficio al I.P.S. a fin de solicitarle informe respecto de la aplicación a la situación del actor del decreto 2698/2005 (v. fs. 110).

Los accionantes, en líneas generales manifiestan que, si bien el citado decreto 2698/2005 ordena la restitución de las sumas descontadas, ello se encuentra limitado al período comprendido entre el 23-VII-2003 y el 31-XII-2003, exponiendo que haber cobrado dinero alguno por tal concepto no implica renunciar a la inconstitucionalidad planteada en la demanda.

Asimismo piden que se reanude el plazo para dictar sentencia y sigan los autos según su estado (v. fs. 111 y vta.).

IV. En la vista oportunamente conferida (fs. 161/175), el Subprocurador General sostiene -con cita de decisorios de la Corte Suprema de Justicia de la Nación- que el objetivo perseguido por la parte actora es pretender la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 29 y 30 de la ley 12.874, normas por medio de las cuales se estableció que las reducciones de haberes previsionales "... regirán a partir del primer día -inclusive- del mes de promulgación de la presente Ley, y mientras dure el estado de emergencia declarado por la Ley N° 12.727 y modificatorias...", efectos que fueron ampliados por los arts. 27 y 28 de la ley 13.002 en su vigencia hasta diciembre de 2003.

Sostiene que si bien existe un límite temporal en la autorización a disponer reducciones de haberes previsionales y a la suspensión de las bonificaciones, las circunstancias económicas de depreciación del valor real de la moneda exceden para el caso, la doctrina sentada por la jurisprudencia del más alto Tribunal nacional.

Manifiesta que esas restricciones son violatorias del derecho de propiedad, en razón de que los poderes reconocidos al Estado para poner en vigencia un derecho excepcional, reconocen un límite en el art. 28 de la Constitución nacional y bajo el control de jueces independientes.

Señala que, la Corte Suprema de Justicia nacional ha determinado que el establecimiento de descuentos de las remuneraciones de los agentes no pueden mantenerse dentro de una economía que perdió la estabilidad de su moneda, por ello sólo serían constitucionales las medidas de restricción salarial dispuestas antes de enero de 2002 (C. S. Nac., in re "Tobar", en Rev. "La Ley", 27-VIII-2002).

Afirma que resulta notorio que tanto el porcentaje de la devaluación monetaria, como el de la inflación han superado el 33% que podría, eventualmente, haberse reconocido como porcentaje razonable dentro de una emergencia y dentro de un período de tiempo determinado (siempre fuera de un proceso de devaluación de la moneda) tal como se resolviera en la causa "Guida" (Fallos 323:1566).

Indica que, en el ámbito local también se advierte un cambio de rumbo en lo que se refiere a las demandas en las que se cuestionaron los descuentos al sector público fundados en leyes de emergencia económica.

Destaca que la ley 12.874 ya ha sido declarada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia integrada por Conjueces (causa I. 2424, "Bombelli", sent. del 27-II-2002, entre otras), siguiendo los lineamientos más arriba descriptos.

Considera que las restricciones oportunamente practicadas en los haberes previsionales, se han tornado violatorias del derecho de propiedad, deviniendo inconstitucionales por no poderse aplicar en el actual contexto económico, por no existir proporcionalidad entre la rebaja, la supresión de beneficios y el fin perseguido.

Por los motivos expuestos, estima que los descuentos practicados en función de lo estipulado por los arts. 29 y 30 de la ley 12.874, como por los artículos 27 y 28 de la ley 13.002, deben restituirse en la medida de la petición, por resultar inconstitucionales.

V. 1. Tal como ha quedado planteada la cuestión a resolver y toda vez que las circunstancias del caso guardan sustancial identidad a las que fueron materia de debate y decisión en la causa I. 2312, "Asociación de Empleados de la Dirección de Rentas e Inmobiliaria (AERI) contra Provincia de Buenos Aires sobre Inconstitucionalidad Ley 12.727 y Decreto 2023/01. Demanda de Inconstitucionalidad", sent. del 1-X-2003, considero que para la resolución de la cuestión planteada cabe remitirse a los fundamentos dados en la citada causa por razones de brevedad.

2. En cuanto al pedido de los accionantes tendiente a la actualización monetaria de las sumas que correspondan liquidar a su favor, este Tribunal ha sostenido reiteradamente que de admitirse la "actualización", "reajuste" o "indexación" de los créditos se quebrantaría la prohibición contenida en el art. 7 de la ley 23.928 (conf. Ac. 68.567, sent. del 27-IV-1999), doctrina plenamente aplicable en la especie en atención al mantenimiento de tal precepto luego del abandono de la paridad cambiaria dispuesta por la ley 25.561 (causas B. 49.193 bis, "Fabiano", res. del 2-X-2002; Ac. 88.502, "Latessa", sent. del 31-VIII-2005 y B. 64.606, "Di Benedetto", sent. del 3-IX-2008, entre otras; Fallos 333:447, "Massolo").

En esas condiciones, el reclamo resulta improcedente.

Así lo voto.

Los señores jueces doctores Negri, Kogan e Hitters, por los fundamentos dados por el señor Juez doctor de Lázzari, remiten al citado fallo.

A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Domínguez dijo:

Dejando a salvo mi opinión vertida en la causa I. 2312, adhiero al voto del doctor de Lázzari.

Así lo voto.

Los señores jueces doctores Celesia y Mancini, por los mismos fundamentos del señor Juez doctor de Lázzari, votaron en el mismo sentido.

Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la siguiente

S E N T E N C I A

Por los fundamentos expuestos, por mayoría, en la causa I. 2312, "Asociación de Empleados de la Dirección de Rentas e Inmobiliaria (AERI) contra Provincia de Buenos Aires sobre Inconstitucionalidad Ley 12.727 y Decreto 2023/01. Demanda de Inconstitucionalidad", oído el señor Subprocurador General, se hace lugar parcialmente a la demanda entablada, declarándose la inconstitucionalidad del art. 15 de la ley 12.727 y su inaplicabilidad -al igual que la de su planilla anexa- a la situación de los accionantes y condenándose a la demandada a restituir los importes retenidos en sus haberes entre el 23 de julio de 2003 y hasta el 31 de diciembre de 2003 -en tanto no los hubieren percibido en virtud del decreto 2698/2005- (arts. 5, 14, 14 bis, 17, 28, 33, 43 y concs., Constitución nacional; 1, 10, 20, 31, 57 y concs., Constitución provincial).

A dichos importes, deberá adicionársele el correspondiente a los intereses, que se calcularán, desde cada uno de los períodos en que se hubieren devengado y hasta el efectivo pago, de acuerdo a la tasa que pague el Banco de la Provincia de Buenos Aires en los depósitos a treinta días vigente en los distintos períodos de aplicación.

El importe que resulte de la liquidación que con tales pautas se practique, deberá abonarse dentro de los treinta días de quedar firme la presente (conf. art. 163 inc. 7º, C.P.C.C.).

Las costas se imponen en el orden causado (art. 68, 2do. párrafo del C.P.C.C.).

Difiérese la regulación de honorarios.

Regístrese y notifíquese.

EDUARDO NESTOR DE LAZZARI

HECTOR NEGRI JUAN CARLOS HITTERS

HILDA KOGAN FEDERICO GUILLERMO DOMINGUEZ

JORGE HUGO CELESIA FERNANDO LUIS MARIA MANCINI

JUAN JOSE MARTIARENA

Secretario